II SA/Gd 1680/03

Dnia 28 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie : WSA Alina Dominiak NSA Anna Orłowska /spr./ Protokolant Anna Zegan po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Wojewody z dnia 27 października 2003 r. nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku przedemerytalnego 1.uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty nr [...] z dnia 9 września 2003 roku. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 października 2003 r. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art.37j ust. 1, art. 37l ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 12 stycznia 2002 r., w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2003 r. Nr 6 poz. 65) uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 9 września 2003 r. umarzającą postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu – A. Ś. prawa do zasiłku przedemerytalnego jako bezprzedmiotowe, oraz orzekł o odmowie przyznania stronie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Rozstrzygnięcie to zapadło na tle następującego stanu faktycznego: W dniu 4 czerwca 2002 r. A. Ś. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 12 czerwca 2002 r. W dniu 1 stycznia 2003 r. strona utraciła status osoby bezrobotnej z powodu podjęcia zatrudnienia. Wnioskiem z dnia 17 lipca 2003 r. A. Ś. wystąpił do organu zatrudnienia o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. W odpowiedzi Starosta udzielił wnioskodawcy informacji dotyczących zasad przyznawania tego zasiłku. Po rozpoznaniu kolejnego wniosku A. Ś. z dnia 14 sierpnia 2003 r., decyzją z dnia 9 września 2003 r., organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, m.in., że w dniu złożenia wniosku A. Ś. nie posiadał statusu osoby bezrobotnej. Skoro wnioskodawca był zatrudniony, nie spełniał zatem warunków przewidzianych w art.1 i art.2 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i nie mógł ubiegać się o przyznanie jakiegokolwiek świadczenia przewidzianego tą ustawą, a więc także zasiłku przedemerytalnego. W tych okolicznościach, organ I instancji uznał, że merytoryczne rozpoznanie wniosku pozbawione jest podstaw prawnych, a w konsekwencji postępowanie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Wojewoda rozpoznając sprawę na skutek odwołania A. Ś. wskazał, m.in., iż w myśl definicji ustawowej, określonej w art. 2 ust.1 pkt 2 lit.c ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, bezrobotnym jest osoba, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, nie zatrudniona i nie wykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, z zastrzeżeniem lit. g), nie ucząca się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej albo po ustaniu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności nie pobiera zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, macierzyńskiego lub wychowawczego. Natomiast przepis art. 37 j ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) stanowił, że zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Z dniem 1 stycznia 2002 r. na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz.U. Nr 154 poz. 1793) skreślony został art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jednakże zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy, osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach. Organ odwoławczy zauważył przy tym, iż w myśl art. 3 ust.1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2003 r. Nr 6 poz. 65) prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach cytowanej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r., przysługuje bezrobotnym, którzy do dnia 12 stycznia 2002 r. spełnili warunki do ich nabycia. Powołując się na powyższe przepisy, Wojewoda stwierdził , że odwołujący do dnia 12 stycznia 2002 r. nie spełnił wymogu uzasadniającego przyznanie statusu bezrobotnego, albowiem w tym czasie pobierał zasiłek chorobowy po ustaniu zatrudnienia. Powyższa okoliczność była przeszkodą do zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. W tej sytuacji – w ocenie organu odwoławczego – A. Ś. nie spełnia również warunku określonego w art.3 ust.1 ustawy nowelizującej z dnia 20 grudnia 2002 r. Podkreślono przy tym, iż w dniu złożenia wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie przewidywała już tej instytucji. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda podniósł, iż nie było podstaw do umorzenia postępowania przez organ I instancji, albowiem konsekwencją złożenia przez stronę wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego jest wydanie decyzji zawierającej jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. Ś. zakwestionował regulację zawartą w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2003 r. Nr 6 poz. 65). W uzasadnieniu wskazał, m.in., że na dzień 31 grudnia 2001 r. legitymował się okresem uprawniającym do zasiłku, wynoszącym 30 lat, w tym 16 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach. W momencie uchylenia przepisów dotyczących zasiłków przedemerytalnych, skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim, co uniemożliwiło mu rejestrację w powiatowym urzędzie pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując argumenty faktyczne i prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Skarga jest zasadna albowiem w będącej przedmiotem zaskarżenia sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz.U. Nr 154 poz. 1793) stanowił, że osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji sąd uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005 r. sygn. akt K 19/02 (Dz. U. Nr 59 poz. 517), w którym przepis art. 11 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. w części, w jakiej zawiera zwrot: "zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i", wyłączający nabycie prawa do świadczenia na dotychczasowych zasadach przez osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy spełniły warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, lecz nie zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy, uznany został za niezgodny z art. 2 Konstytucji. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie z dniem ogłoszenia tj. 12 kwietnia 2005 r. Następstwem powyższego była utrata mocy obowiązującej przez wymieniony przepis, w części określonej w wyroku Trybunału. Zakwestionowane przepisy wprowadziły z mocą wsteczną dodatkowe warunki nabycia prawa do m.in. zasiłku przedemerytalnego, które nie mogły być spełnione przez ich adresatów. Przed wejściem w życie zakwestionowanych przepisów zasiłki przedemerytalne uzyskiwały wszystkie te osoby, które spełniały warunki do ich nabycia. Tymczasem art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej uzależnił prawo do zasiłku przedemerytalnego przyznawanego "na dotychczasowych zasadach" od zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (tj. przed 1 stycznia 2002 r.). W praktyce, przewidziane w ustawie trzydniowe vacatio legis (ogłoszenie ustawy nastąpiło 29 grudnia 2001 r., zaś weszła ona w życie 1 stycznia 2002 r.) uniemożliwiło spełnienie tego warunku. Zdaniem Trybunału ustawodawca nie zapewnił odpowiedniego okresu dostosowawczego, który umożliwiłby skarżącym przystosowanie się do nowej regulacji oraz realizację ich praw. Wprowadzenie z mocą wsteczną dodatkowej przesłanki nabycia uprawnienia gwarantowanego ustawą narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Ponadto naruszona została zasada ochrony praw nabytych, będąca elementem składowym zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Przepisem art. 82 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego artykuł 145a stanowiący, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (§ 1). Ponieważ stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to należy przyjąć zasadę, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji (podobnie NSA w wyrokach z dnia 2 września 1999 r., IV SA 1360/97 oraz z 25 października 1999 r., II SA 1294/99). Skoro zatem podstawą do wydania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie był przepis, którego niekonstytucyjność została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, to uznać należało, że zachodzą podstawy do wznowienia postępowania w sprawie i zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią, iż przepis art. 11 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. w części określonej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005 r. sygn. akt K 19/02 jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca przyznania zasiłku przedemerytalnego nie podlega wykonaniu, zatem brak jest podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.