II SA/Gd 1684/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Agnieszka Dobroń, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2005 na rozprawie sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2002 Nr [[...]] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2002 r. nr [[...]] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 lutego 2002 roku, nr [[...]], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo Budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał A. C. G. rozbiórkę domku letniskowego zlokalizowanego na działce nr [[...]] w G., oznaczonego na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji numerem [[...]]. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż w trakcie wizji lokalnej, przeprowadzonej w dniu 30 sierpnia 2001 roku na działce nr ewid. gruntu [[...]] położonej w G., stanowiącej własność A. C. G., ustalono, że inwestor wybudował domek letniskowy w konstrukcji drewnianej, parterowy na słupach wkopanych w ziemię, nietrwale związany z gruntem. Organ wskazał także, iż A. C. G. potwierdził stan faktyczny ustalony w czasie przedmiotowej kontroli i wyjaśnił, że wybudował domek letniskowy bez pozwolenia na budowę w 1993 roku. Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane organ I instancji do ww. obiektu zastosował przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo Budowlane i stwierdził, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1974 r., należało nakazać rozbiórkę przedmiotowego domku albowiem działka nr [[...]] w G. w planie zagospodarowania przestrzennego gminy L. nr [[...]] z dnia 9 grudnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Słupskiego z dnia 16 grudnia 1994 roku, nr 42, poz. 235) nie jest przeznaczona pod zabudowę. W odwołaniu od powyższej decyzji B. i A. C. G. wskazali, iż właścicielem domku, którego dotyczy przedmiotowa decyzja, jest E. K., który w związku z tym uiszcza podatek od nieruchomości na rzecz Gminy L. Podali także, iż domek wybudowano w latach 1992 – 1993, a zatem w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1974 roku. Wskazali również, iż dla rodziny E. K., ze względu na chorobę dziecka oraz sytuację materialną, rozbiórka domku byłaby bardzo krzywdząca. Podkreślili przy tym, iż przedmiotowy domek jest nietrwale związany z gruntem i użytkowany jedynie w okresie letnim. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 27 maja 2002 roku, nr [[...]], działając na podstawie art.138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), zaskarżoną decyzję uchylił i nakazał E. K. rozbiórkę domku letniskowego o wymiarach w rzucie poziomym 3,80m x 7m plus l,20m x 2,60m, o powierzchni zabudowy 29,72m2, zlokalizowanego na działce nr [[...]] w G., oznaczonego na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część zaskarżonej decyzji numerem [[...]]. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż obiekt budowlany, będący przedmiotem niniejszego postępowania, został wybudowany samowolnie w 1993 roku, co zostało potwierdzone przez E. K. w oświadczeniu z dnia 12 kwietnia 2002 roku, a zatem - zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. – stosuje się do niego przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku. Podał także, iż ww. obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy L. zatwierdzonym uchwalą nr [[...]] z dnia 9 grudnia 1994 roku (Dz. Urz. Woj. Słupskiego z dnia 16 grudnia 1994 r., nr 42, poz. 235) stanowi obszar terenów uprawnych, a zatem - zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), podlega przymusowej rozbiórce. Organ wyjaśnił nadto, iż z uwagi na fakt, że E. K. oświadczył w piśmie z dnia 12 kwietnia 2002 r., iż jest inwestorem i właścicielem przedmiotowego obiektu budowlanego, co zostało potwierdzone w odwołaniu oraz na fakt, że na przedmiotowej działce nr [[...]] pobudowanych jest więcej obiektów letniskowych, organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i mając do dyspozycji całość materiału dowodowego bez konieczności jego uzupełnienia doprecyzował orzeczenie wydane w niniejszej sprawie. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu organ II instancji wskazał, iż zgodnie z § 44 ust. l pkt l Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. z 19 marca 1975 roku, nr 8, poz. 48) obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, podobnie jak w obowiązującym prawie budowlanym z 1994 roku, dotyczył zarówno obiektów trwale jak i nietrwale związanych z gruntem. Odnosząc się do pozostałych argumentów strony zawartych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, iż ani fakt pobierania od kilku lat podatku od nieruchomości przez Gminę L., ani ważny interes społeczny właścicieli przedmiotowego domku, nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, wynikające z oceny sprawy rozpatrywanej w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane. W skardze na powyższą decyzją E. K. wniósł o jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia w toku całego postępowania administracyjnego przepisów prawa materialnego i procesowego zawartych w art. 6, 7, 8, 9, 10 § l i 3 k.p.a., art. 77, 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 108 § l i 4 k.p.a. oraz obrazy treści art. 37 ust. l pkt l ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo Budowlane. W uzasadnieniu stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest bezprawna, niesprawiedliwa i krzywdząca dla skarżącego, jak też nie znajduje podstaw faktycznych i prawnych w zebranym materiale dowodowym. W pełni podtrzymał treść odwołania od decyzji organu I instancji i dodatkowo wskazał, iż gmina podjęła działania zmierzające do zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy L. W przypadku zmiany planu – w ocenie skarżącego - zaistnieje możliwość, po dopełnieniu warunków określonych w art. 41 i 42 Prawa budowlanego, usankcjonowania ewentualnego naruszenia prawa. Powołując się na treść art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o odnowie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 16, poz. 78) skarżący podkreślił, iż na wyłączenie z produkcji rolnej użytku rolnego klasy VI wytworzonego z gleb pochodzenia mineralnego (czyli terenu, na którym znajduje się przedmiotowy domek letniskowy), w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczonego na cele nierolnicze, nie jest wymagana decyzja zezwalająca na takie wyłączenie, a tego ani organ I instancji, ani organ II instancji nie wyjaśnił. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz dodatkowo wskazując, iż fakt, że przedmiotowy domek znajduje się na gruntach rolnych klasy VI i w związku z tym nie jest wymagana decyzja zezwalająca na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze, nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy albowiem aktualnie przedmiotowy teren, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L., stanowi tereny uprawne i nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę, którą zrealizował skarżący. Stwierdził również, iż fakt podjęcia przez Gminę L. działania w celu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu także nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2002 roku oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2002 roku zostały wydane na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane. Organy administracji słusznie zastosowały w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 roku, nr 38, poz. 229 ze zm.) albowiem bezspornym w niniejszej sprawie pozostawało, iż obiekt, którego dotyczyło postępowanie został wybudowany w 1993 roku. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane - adresatem decyzji o przymusowej rozbiórce może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, którego dotyczy nakaz rozbiórki. W ocenie Sądu nie budzi żadnych wątpliwości stwierdzenie, iż postępowanie administracyjne w sprawie ewentualnej rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego winno toczyć się z udziałem właściciela przedmiotowego obiektu oraz inwestora, którzy są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżący – E. K., jest właścicielem obiektu, którego dotyczy niniejsze postępowanie oraz inwestorem. Zatem - zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. oraz art. 10 i 15 k.p.a., winien być stroną niniejszego postępowania i brać czynny udział nie tylko w postępowaniu odwoławczym ale także w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji. Wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji powyższej okoliczności nie wziął pod uwagę mimo, iż było mu wiadome, że E. K. w ogóle nie brał udziału postępowaniu przed organem I instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ II instancji rozstrzygając niniejszą sprawę merytorycznie pozbawił skarżącego jednej instancji w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że strona nie brała udziału w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji, w świetle treści przepisów art. 10 i 15 k.p.a., winno bowiem prowadzić do wydania przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2001 roku (sygn. akt II SA/Gd 894/99, LEX nr 76089), jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania, a uczestnictwo polega co najmniej na tym, by wszyscy mający interes prawny (obowiązek lub uprawnienie) zostali o prowadzonym postępowaniu administracyjnym powiadomieni, organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a. albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że decyzja wydana w I instancji jest wadliwa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym naruszenie przepisów postępowania polegające na pozbawieniu strony wnoszącej odwołanie udziału w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji stanowi naruszenie prawa, które godzi w zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz w zasadę dwuinstancyjności albowiem strona zostaje pozbawiona prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z jej udziałem. Strona ma bowiem prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, od jego wszczęcia do zakończenia decyzją, a organ administracji ma obowiązek zapewnić jej możliwość realizacji tych uprawnień (zob. Barbara Adamiak w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 84-85, 96-97 oraz wskazane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego). Naruszenie tych podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest w niniejszej sprawie oczywiste albowiem postępowanie przed organem I instancji toczyło się bez udziału skarżącego, jedynie z udziałem właścicieli działki, na której znajduje się przedmiotowy obiekt nietrwale związany z gruntem i zakończyło się wydaniem decyzji skierowanej do jednego z tychże właścicieli. Naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm./). Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania natomiast - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Naruszenie to stanowi przesłankę uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Ta okoliczność ma bowiem charakter formalny, co oznacza, iż sam goły fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód zarówno do wznowienia postępowania administracyjnego, jak i do uchylenia decyzji wydanej w jego wyniku (zob. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2001 roku, II SA/Gd 894/99, LEX nr 76089 oraz komentarz Barbary Adamiak do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 639) Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wykonanie wadliwej i uchylonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem zbędne i aksjologicznie nieuzasadnione. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji powinien w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości ustalić krąg stron niniejszego postępowania, a w szczególności zbadać czy E. K. jest jedynym inwestorem i właścicielem przedmiotowego obiektu. Okoliczność ta ma niewątpliwie znaczenie dla ustalenia stron niniejszego postępowania, nawet bowiem gdyby przyjąć, iż jedynie jeden z współwłaścicieli obiektu jest inwestorem, do którego kierowany będzie nakaz rozbiórki, to i tak stroną postępowania dotyczącego rozbiórki obiektu stanowiącego współwłasność kilku osób winni być wszyscy współwłaściciele obiektu. Organ winien także zbadać czy nadal dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt, obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli tak – ustalić jego aktualną treść. Dopiero bowiem ustalenie tych okoliczności pozwoli w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić czy w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 37 ust. l pkt l ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38. poz. 229 ze zm.) oraz wskazać prawidłowo adresata ewentualnej decyzji nakazującej rozbiórkę.