II SA/Gd 1698/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Firmy A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2002 r., nr [...] w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 12 października 2000 r. nr [...] Zarząd Miasta i Gminy powołując się na art. 63 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543) i art. 104 k.p.a. naliczył dla Firmy A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. dodatkową opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr oznaczonej nr działki położonej w G., gmina P. i niedotrzymania terminu jej zagospodarowania, w kwocie 259,07 zł za rok 2000, tj. 20 % wartości działki. Uzasadniając organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod zabudowę letniskową i zgodnie z pierwotną umową użytkowania wieczystego powinna zostać zabudowana w terminie do dnia 20 października 1994 r. Zobowiązanie to zostało przyjęte przez spółkę A. Nabywając prawo użytkowania wieczystego nabywca nie podjął żadnych kroków mających na celu przedłużenie terminów zabudowy. Wystąpił z odpowiednim wnioskiem dopiero po podjęciu postępowania przez organ pierwszej instancji. Za rozpoczęcie zabudowy działki uznaje się zalanie ław fundamentowych, natomiast zakończenie – wzniesienie budynku do stanu surowego zamkniętego. Tymczasem do dnia 18 września 2000 r. strona nie przystąpiła do żadnych prac zmierzających do zagospodarowania. Zakup działki budowlanej według organu powinien wiązać się z gotowością do ponoszenia kosztów realizacyjnych zabudowy i świadomością obowiązków ciążących na użytkowniku wieczystym, m.in. przestrzegania terminów zagospodarowania. Wprawdzie w dacie nabycia prawa użytkowania wieczystego przez stronę upłynęły terminy zabudowy, ale okres czterech lat, jaki upłynął od czasu nabycia przedmiotowego gruntu poddaje w wątpliwość twierdzenie, że wnioskodawca potrzebuje więcej czasu do przygotowania się do zabudowy działki. Gmina ponosząc koszty z racji przygotowania terenu pod zabudowę rekreacyjną określiła realne terminy zabudowy. Grunty niezagospodarowane lub z nieukończoną budową negatywnie wpływają na estetykę i funkcjonalność sąsiadującego zespołu zabudowy, a wydłużenie terminu zakończenia budowy utrwali ten stan rzeczy. Stosownie do art. 63 powołanej ustawy właściciel działki budowlanej może naliczyć dodatkową opłatę roczną i obciążyć nią użytkownika wieczystego. Rozstrzygnięcie to należy do sfery uznania administracyjnego. Właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy, ale jest to jego uprawnienie, a nie obowiązek. Po dokonaniu właściwego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania i przeprowadzenia dowodu strona nie skorzystała z możliwości uczestniczenia w wizji lokalnej przeprowadzonej 18 grudnia 1999 r. Wyjaśnienia zawarte we wniosku o przedłużenie terminu nie zasługują w ocenie organu na odstąpienie od naliczenia dodatkowej opłaty rocznej za niedotrzymanie terminów zabudowy, bowiem został on przekroczony z przyczyn zależnych od użytkownika. Fakt opóźniania inwestycji z powodu poszukiwań nabywcy wynikał z wewnętrznej polityki spółki. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Firma A Spółka z o.o. w K., podnosząc naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i poprzestanie na poinformowaniu go o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. W odwołaniu wskazano ponadto, że postępowanie organu narusza art. 81 k.p.a., który stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Próby sprzedaży przez Firmę A przedmiotowej nieruchomości powinny być przesłanką negatywną, jeśli chodzi o decyzję dotyczącą obciążenia spółki opłatami dodatkowymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 29 maja 2002 r. sygn. akt 3563/00 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wskazał organ odwoławczy, że decyzją z dnia 12 stycznia 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Zarządu Miasta i Gminy w sprawie naliczenia użytkownikowi wieczystemu dodatkowej opłaty rocznej za rok 1999 w wysokości 10% wartości nieruchomości, tj. w kwocie 129,54. Stan faktyczny ustalony w tej sprawie, a także argumenty podnoszone przez stronę nie uległy zmianie. Bezspornym w sprawie jest fakt zobowiązania użytkownika wieczystego do zagospodarowania działki w określony sposób i w ustalonym terminie. Zgodnie z pierwotnym aktem notarialnym użytkownicy wieczyście zobowiązali się do rozpoczęcia budowy budynku letniskowego najpóźniej do dnia 20 października 1991 r. i ukończenia budowy w terminie do 20 października 1994 r. Zobowiązania te zostały przejęte przez Spółkę A, która nabyła prawo użytkowania wieczystego w dniu 9 października 1996 r. Nabywca nie podjął żadnych kroków mających na celu przedłużenie terminów zabudowy, występując z odpowiednim wnioskiem dopiero po podjęciu postępowania przez organ pierwszej instancji. Mimo złożenia wniosku o przedłużenie terminu zabudowy nie podjęto działań zmierzających do zagospodarowania działki w określony sposób, spółka nie wystąpiła nawet z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z dyspozycją art. 63 ust. 2 powołanej ustawy przypadku niedotrzymania terminu zagospodarowania terenu mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Ustalając wysokość dodatkowej opłaty organ pierwszej instancji słusznie zastosował się do treści art. 63 ust. 3. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący się nie wskazał na żadne konkretne okoliczności uzasadniające zarzut niezapełnienia mu czynnego udziału we wszystkich stadiach postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożyła Firma A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K., zarzucając jej rażące naruszenie art. 10 § 1 kpa, art. 61 kpa i art. 81 k.p.a. oraz uchybienie art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący stwierdził, że zgodnie z art. 10 k.p.a. nie jest wystarczające tylko poinformowanie strony w trybie art. 61 k.p.a. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji uchybił ponadto obowiązkowi umożliwienia wypowiedzenia się skarżącemu co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także naruszył art. 81 k.p.a. Zarzutu, iż strona nie mogła wypowiedzieć się co do zebranych dowodów jest konkretny i bezsprzeczny. Próby sprzedaży przez skarżącego przedmiotowej nieruchomości powinny być przesłanką negatywną, jeżeli chodzi o decyzję dotyczącą obciążenia spółki opłatami dodatkowymi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu stwierdzono, że organy administracji zagwarantowały skarżącemu możliwość czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, lecz strona z możliwości tych nie skorzystała. Rezygnacja strony z udziału w postępowaniu nie oznacza, że podjęte czynności są nieskuteczne. Zarzut skargi, że brak działania strony stanowi naruszenie art. 10 k.p.a. jest bezpodstawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Badając zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza prawa. Jest w sprawie bezsporne, że skarżąca spółka jako użytkownik wieczysty działki gruntu o numerze geodezyjnym, położonej w G. gmina P., zapisanej w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy, nabyła przedmiotową nieruchomość w dniu 9 października 1996 r. aktem notarialnym Rep. A-nr [...], wraz z obowiązkiem jej zabudowy w terminie do dnia 20 października 1994 r., przejętym od poprzednika prawnego i ustalonym w akcie notarialnym z dnia 20 października 1989 r. Rep. A-[...]. Nabycie prawa użytkowania wieczystego przez skarżącą spółkę A, nastąpiło zatem po upływie ustalonych terminów zabudowy Obowiązujący w dacie nabycia przez skarżącą spółkę prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości art. 25 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 3 poz. 27, ze zm.) przewidywał w ust. 1, że osoba prawna lub osoba fizyczna, której oddano w użytkowanie wieczyste grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub własność gminy albo jej następca prawny powinna go zagospodarować w sposób i w terminie określonym w umowie, jeżeli termin taki został w niej określony. Jeżeli zagospodarowanie gruntu polega na jego zabudowie, za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie – wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Zgodnie zaś z ust. 2 termin, o którym mowa w ust. 1, może ulec przedłużeniu, jeżeli jego niedotrzymanie spowodowane okolicznościami niezależnymi od nabywcy gruntów. Natomiast art. 45 tej ustawy przewidywał w ust. 1, że jeżeli z planu zagospodarowania przestrzennego, umowy lub decyzji wynika obowiązek rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy gruntu w określonym terminie bądź też obowiązek innego zagospodarowania gruntu, po bezskutecznym upływie takiego terminu rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarząd gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy, może wprowadzić dodatkowe opłaty roczne, niezależnie od opłat rocznych wynikających z przepisów ustawy i przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Za rozpoczęcie zabudowy uważa się wykonanie fundamentów. Z kolei na mocy art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. na mocy art. 150 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668), sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Powyższa zasada natychmiastowego działania nowej ustawy do spraw będących w toku, a wszczętych pod rządami starej ustawy oznacza, że również do spraw, które nie były wszczęte pod rządami poprzedniej ustawy stosuje się nowe przepisy. Należy podkreślić, że do przeniesienia użytkowania wieczystego stosuje się zgodnie z art. 237 kc przepisy o przeniesieniu własności. Zatem przeniesienie prawa użytkowania wieczystego wymaga zachowania formy aktu notarialnego oraz dokonania wpisu do księgi wieczystej, przy czym wpis ten ma charakter konstytutywny. Postanowienia umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego wiążą następców prawnych pierwszego użytkownika. Tym samym każdy następny użytkownik wieczysty zobowiązany jest do rozpoczęcia lub zakończenia budowy w terminie ustalonym w umowie użytkowania wieczystego. Należy jednak uznać, że następca prawny pierwotnego użytkownika wieczystego może w stosownym wniosku udowodnić, że termin rozpoczęcia lub zakończenia budowy nie mógł być przez niego dotrzymany z przyczyn od niego niezależnych. Obowiązujący w dacie orzekania przez organ odwoławczy art. 62 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami postanawiał w ust. 1, że w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste; w ust. 2, że jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy; w ust. 3, że za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym; w ust. 4, że termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Z kolei przywołany jako podstawa prawna art. 63 tej ustawy stanowił, co następuje: ust. 1. W razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. 2. W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II. 3. Wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości. 4. Opłaty, o których mowa w ust. 2, ustala właściwy organ w drodze decyzji. Analiza cytowanych wyżej przepisów co do terminów zagospodarowania nieruchomości wskazuje, że obok terminu pierwotnego, przewidzianego w umowie, funkcjonuje termin przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego (art. 62 ust. 4) oraz termin dodatkowy (art. 63 ust. 1), określany przez organ z urzędu, w razie niedotrzymania terminu pierwotnego lub przedłużonego. Z okoliczności sprawy wynika, że z wnioskiem o przedłużenie terminu (pierwotnego) spółka wystąpiła dopiero po podjęciu postępowania przez organ pierwszej instancji i po upływie terminu pierwotnego. "Przyczyny niezależne od użytkownika", o których mowa w art. 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niewątpliwie uzasadniały przedłużenie terminu pierwotnego, który upłynął dwa lata przed nabyciem przedmiotowej działki przez skarżącą spółkę, o ile wystąpiłaby ona z takim wnioskiem niezwłocznie po nabyciu prawa użytkowania wieczystego. Zaniedbując powyższe, składając wniosek o przedłużenie (pierwotnego) terminu zagospodarowania po upływie co najmniej dwóch lat od nabycia nieruchomości oraz bezspornie niepodejmując w tym okresie żadnych działań zmierzających do zagospodarowania przedmiotowej działki zgodnie z określonym celem oraz ustalonym terminem, nie może strona powoływać się na okoliczności niezależne od siebie, w szczególności dotyczące okresu od daty nabycia prawa użytkowania wieczystego. Trafnie zatem, wobec faktu, że wniosek o przedłużenie terminu zagospodarowania nie został uwzględniony w toku postępowania, organ zastosował przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie niezagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości w terminie przewidzianym w akcie notarialnym nie nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącej, a tylko w takim przypadku termin zagospodarowania nieruchomości może być zgodnie z art. 62 § 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przedłużony. Decyzja o wymierzeniu dodatkowej opłaty z tytułu niezabudowania działki w ustalonym terminie ma charakter uznaniowy, a zatem nie może uzasadniona tylko stwierdzeniem faktu niedotrzymania tego terminu, natomiast powinna zostać poprzedzona ustaleniem winy użytkownika wieczystego oraz ustosunkowaniem się do jego wyjaśnień. W okolicznościach niniejszej sprawy miało to miejsce. Słusznie organy administracji uznały, że niezagospodarowanie działki nastąpiło z przyczyn leżących po stronie użytkownika wieczystego, nie świadczy bowiem o jego braku winy w dokonaniu zabudowy brak możliwości sprzedaży działki, gdyż nie w tym celu zawarta została umowa użytkownika wieczystego. Wydanie decyzji przez organ I instancji poprzedzone było zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie niedotrzymania terminów zabudowy za rok 2000 i przeprowadzeniu dowodu, doręczonego stronie skarżącej w dniu 5 września 2000 r. W zawiadomieniu pouczono stronę zgodnie z art. 79 § 2 kpa o prawie strony do brania udziału w czynnościach postępowania dowodowego i składaniu wyjaśnień (vide: zawiadomienie k. 9 akt administracyjnych I instancji). Oględziny dokonane zostały bez udziału strony, natomiast w dniu 15 września 2000 r. wpłynął do organu wniosek strony o przedłużenie terminu zabudowy (vide: pismo z 12.09.2000 r. k. 7 akt administracyjnych I instancji). Wniosek ten powoływał się na przepis art. 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wnioskodawca twierdzi, że termin zabudowy nie mógł zostać dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika, poprzednik prawny miał ponad dwuletnie opóźnienie co do terminu zabudowy, spółka potrzebuje więcej czasu na przygotowanie się do szeregu czynności administracyjno-prawnych, nadto wnioskodawca jest firmą handlującą nieruchomościami, a nie zajmuje się zabudową działek. Sprzedaż nieruchomości jest utrudniona z uwagi na nieatrakcyjność położenia działki i zastój na rynku nieruchomości. Opisany wniosek strony rozpatrzony został negatywnie przez Zarząd Miasta i Gminy, o czym spółka powiadomiona została pismem z dnia 20 października 2000 r. doręczonym wraz z decyzją z dnia 23 października 2000 r. w dniu 26 października 2000 r. (vide: pismo z 20.10.2000 r., decyzja, potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych I instancji). Do argumentów podniesionych w odwołaniu, powtórzonych następnie w skardze, odniósł się szczegółowo organ II instancji w zaskarżonej decyzji. Tym samym należy stwierdzić, że zarzuty skargi dotyczące "rażącego" naruszenia przez organy administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – art. 10, art. 61 i art. 81 nie znajdują podstaw w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, ponieważ zarówno o wszczęciu postępowania jak i przeprowadzeniu dowodu (z oględzin) strona została powiadomiona i pomimo tego nie wzięła w nim udziału, a zamiast wyjaśnień zgłosiła wniosek o przedłużenie terminu zabudowy. Nienaruszone zostało prawo do wypowiedzenia się o przeprowadzonych dowodach (art. 81 kpa). Od woli strony zależało uczestniczenie w przeprowadzonym dowodzie i wypowiedzenie się co do niego. Skoro realizacja tego prawa jest uzależniona od woli strony, a strona z niego rezygnuje, nie można stwierdzić, że stan faktyczny ustalony został wadliwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.03.1988 r. sygn. akt IV S.A. 1152/87, Kpa z orzecznictwem, str. 189). Trzeba przy tym zaznaczyć, że przeprowadzony dowód ograniczył się do stwierdzenia faktu, iż działka nr 13/14 jest niezagospodarowana, co w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje bezsporne, a do faktu tego strona odniosła się w piśmie nadanym do Zarządu Miasta i Gminy 14 września 2000 r. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 61 kpa, ponieważ niniejsze postępowanie administracyjne wszczęte zostało z urzędu, o czym jak wielokrotnie zaznaczono strona została powiadomiona, a także pouczona o uprawnieniach wynikających z treści art. 79 kpa. Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.