II SA/Gd 17/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: WSA Dorota Jadwiszczok WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wyłączenia z użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2016r., Nr [..], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2016r., Nr [..], w części nakładającej na Spółkę grzywnę z powodu uchylania się strony zobowiązanej od obowiązku wykonania zabezpieczeń budynku pałacu i obory w M. oraz uchylające to postanowienie w zakresie terminu uiszczenia grzywny i wyznaczające nowy termin dokonania wpłaty. Z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia 22 października 2008r., Nr [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 68 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego z 1994r., nakazał A. wyłączenie z użytkowania bezpośrednio grożących zawaleniem budynków (pałacu oraz obory) usytuowanych na działce nr [..] w M. oraz zarządził umieszczenie na ww. budynkach zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie ich użytkowania, a także zarządził wykonanie pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia wyznaczając termin do dnia 30 listopada 2008r. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w dniu 8 lipca 2013r. stwierdzono, że teren zespołu dworsko - parkowego w żaden sposób nie został zabezpieczony przed dostępem osób postronnych. Wszystkie budynki znajdujące się na terenie działek nr [..] w M. są zdewastowane, a ich stan techniczny organ określił jako "katastrofalny". Do powyższego protokołu dołączona została bogata dokumentacja fotograficzna, potwierdzająca ustalenia organu. Oględziny obiektu przeprowadzone w dniu 26 lipca 2013r. potwierdziły, iż stan techniczny obiektów znajdujących się na przedmiotowej działce jest katastrofalny, są zdewastowane oraz częściowo zawalone. Teren jest nieogrodzony, brak jest tablic informujących o zagrożeniu. Przedstawiciel Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków złożył oświadczenie, iż nakaz zabezpieczenia wszystkich obiektów nie został zrealizowany, natomiast obiekty ulegają dalszej postępującej degradacji. Następnie organ I instancji pismem z dnia 23 sierpnia 2013r. wezwał strony do bezzwłocznego wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia 22 października 2008r. Kolejna kontrola z dnia 29 października 2013r. wykazała, iż nadal nie dokonano zabezpieczenia obiektów przed dostępem osób trzecich, brak jest informacji o groźbie zawalenia budynków, jak również brak wykonania jakichkolwiek doraźnych zabezpieczeń. W związku z tym organ I instancji pismem z dnia 31 grudnia 2013r. przesłał A. upomnienie wzywające do bezzwłocznego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 22 października 2008r. informując, że w przypadku niewykonania obowiązku określonego w tej decyzji - zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Powyższe upomnienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 16 stycznia 2014r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). Kolejne kontrole zostały przeprowadzone zostały przez organ I instancji w dniu 11 lutego 2014r. oraz w dniu marca 28 marca 2014r. Pierwsza z nich wykazała częściowe zabezpieczenie budynku pałacu poprzez zabicie deskami otworów okiennych, umiejscowienie znaku zakazu wstępu oraz oznaczenie terenu taśmą ostrzegawczą, jakkolwiek część powyższego zabezpieczenia była w chwili tych oględzin już uszkodzona. Druga kontrola wykazała dalsze zniszczenie tych zabezpieczeń. Wobec powyższych ustaleń organ I instancji w dniu 18 kwietnia 2014r. wystawił tytuł wykonawczy nr [..], doręczony stronie zobowiązanej w dniu 5 maja 2014r. (dowód zwrotne potwierdzenie odbioru). Wobec dalszego uchylania się strony zobowiązanej od wykonania obowiązku wyłączenia z użytkowania i wykonania zabezpieczeń budynku pałacu i obory potwierdzonej przez organ kolejnymi kontrolami (w dniu 29 stycznia 2016r. oraz w dniu 16 czerwca 2016r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 lipca 2016r. nałożył na Spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła, że to właśnie ona jest stroną pokrzywdzoną. W ocenie strony odwołującej nakładanie kar jest chybione, tym bardziej, że wobec istniejącego problemu, policja pozostaje obojętna. W ocenie Spółki kontrole przeprowadzone przez organ w odstępie 2 lat są niewystarczające i nieobiektywne do wydania zaskarżonego postanowienia, zaś organy policji są całkowicie obojętne wobec istniejącego problemu. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że fakt niewykonania obowiązku wyłączenia z użytkowania bezpośrednio grożących zawaleniem budynków usytuowanych na działce nr [..] w M. oraz umieszczenia na w/w budynkach zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia o zakazie ich użytkowania, jak również wykonania doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia w wyznaczonym terminie uzasadniał wszczęcie postępowania egzekucyjnego, w tym wstawienie tytułu wykonawczego, a następnie wobec przeciągającego się ignorowania nałożonego obowiązku, do zastosowania środka w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości zgodnej z art. 121 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2016r. poz. 599). Organ odwoławczy podkreślił, że Spółka od 8 lat uchyla się od wykonania ciążącego na niej obowiązku dokonania zabezpieczeń obiektów budowlanych znajdujących się w stanie grożącym zawaleniu w celu zapobieżenia ich dalszej degradacji bądź podejmuje w tym celu działania nieskuteczne. W tym czasie strona zobowiązana nie podjęła skutecznych czynności, zatem organ egzekucyjny był uprawniony do nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Grzywna w celu przymuszenia spełnia bowiem funkcję motywującą stronę zobowiązaną do spełnienia nałożonego obowiązku. Sam fakt nałożenia grzywny nie oznacza, że zamiarem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do sytuacji, w której zobowiązany ją zapłaci. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem skuteczne zaspokojenie wierzyciela, w celu skutecznego doprowadzenia do wykonania zobowiązania. Wskazano, że grzywna nie jest karą, ale środkiem przymusu, który z uwagi na specyficzny charakter polegający na możliwości jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku, stanowi środek mniej dolegliwy niż ewentualne wykonanie zastępcze, które wiąże się z niewątpliwie z jeszcze większymi kosztami dla strony zobowiązanej. Zobowiązany może jej uniknąć, jeśli wykona obowiązek wynikający z decyzji nakazującej rozbiórkę. Oceniając sposób naliczenia grzywny stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie wysokość grzywny ustalona na kwotę 5.000zł stanowi jedynie 10% maksymalnej kwoty, jaką organ może nałożyć, zatem ustalona kwota nie narusza dyspozycji przepisu w jego obecnym brzmieniu. Ze względu na zakres nałożonego obowiązku oraz na uwarunkowania pogodowe organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu uiszczenia grzywny oraz terminu wykonania obowiązku i ustalił nowy termin jego wykonania do dnia 31 grudnia 2016r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśniono, że w świetle art. 61 Prawa budowlanego to właściciel lub zarządca obiektu jest obowiązany do utrzymania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 i zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania w razie uszkodzenia obiektu budowlanego i wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt związanych z działaniem człowieka lub natury. Również nakaz wyłączenia budynku z użytkowania oraz wykonania doraźnych zabezpieczeń nakładany na właściciela lub zarządcę obiektu wynika bezpośrednio z przepisów art. 68 Prawa budowlanego, co uzasadnia nałożenie grzywny. Jej funkcją jest właśnie stworzenie przesłanek stanu ekonomicznego zagrożenia, które ma na celu skłonienie strony do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W skardze na powyższe postanowienie Spółka wiosła o jego uchylenie oraz o wstrzymanie jego wykonania. Z uzasadnienia skargi wynika, że Spółka nie zgadza się ze stanowiskiem organów, że podejmowane przez nią działania nie stanowią wykonania zobowiązania do zabezpieczenia obiektów. Spółka wyjaśniła, że od wielu lat konsekwentnie stara się zabezpieczyć obiekty zabytkowe na terenie siedliska w M., ale wyniki tych starań pogarszają nagminne kradzieże elementów drewnianych, metalowych i innych. Rozkradziony został cały mur ceglany oraz ceglane budynki pałacu oraz obory. Z falą takich kradzieży Spółka sobie nie radzi. Zarzucono, że organy nie zweryfikowały informacji o firmach, z pomocą których Spółka dokonywała zabezpieczeń obiektów, co potwierdziłoby wiarygodność jej twierdzeń. Wobec tego Spółka twierdziła, że wykonała nałożony na nią obowiązek i nie było podstaw do nałożenia grzywny. Zwróciła przy tym uwagę na bierność organów ścigania w zakresie występujących kradzieży. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Wbrew zarzutom skargi organy egzekucyjne obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa. Kontroli legalności w niniejszym postępowaniu poddano postanowienie o nałożeniu na skarżącą Spółkę grzywny w wysokości 5000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 22 października 2008r. Wobec złego stanu technicznego obiektów zlokalizowanych na działce nr [..] w M. skarżącą Spółkę jako właściciela zobowiązano do wyłączenia z użytkowania budynków pałacu i obory oraz umieszczenia na nich zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zawiadomienia o zakazie ich użytkowania, a także zobowiązano do wykonania doraźnych zabezpieczeń i usunięcia zagrożenia określając termin ich wykonania. Podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć był przepis art. 119 oraz art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2016, poz. 599), zwanej dalej u.p.e.a. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że postępowanie egzekucyjne służy doprowadzeniu do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązku, co wynika z art. 1 u.p.e.a. Obowiązek ten wynika z kolei z tytułu wykonawczego. Podkreślenia wymaga, że postępowanie egzekucyjne nie jest tym etapem postępowania, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze. Takie kwestie rozstrzygają się na etapie postępowania administracyjnego, które w niniejszej sprawie zostało ostatecznie zakończone, a decyzja rozstrzygająca o obowiązkach wydana w 22 października 2008 r. przez organ pierwszej instancji nadal pozostaje w obrocie prawnym i jest nadal niewykonana. Zadaniem organu egzekucyjnego jest stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny nie może natomiast podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Z całokształtu zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że podstawą egzekwowanego obowiązku jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2008r. Wbrew twierdzeniom Spółki akta sprawy nie potwierdzają, ażeby Spółka podjęła działania zmierzające do zabezpieczenia zdewastowanych obiektów przed dostępem osób trzecich w celu zniwelowania niebezpieczeństwa dla życia, zdrowia i mienia, czyli działań, które można by uznać za wykonanie nałożonych na nią obowiązków. Wielokrotne kontrole przeprowadzane przez powiatowy organ nadzoru budowlanego, w tym ostatnia kontrola przeprowadzona w dniu 16 czerwca 2016r., przeczy twierdzeniom skarżącej, jakoby podejmowała starania w celu zabezpieczenia obiektów. Materiał dowodowy zgromadzony w trakcie licznych oględzin, w tym dokumentacja fotograficzna, nie potwierdza twierdzeń skarżącej, a wręcz przeciwnie dostarcza dowodów na pogłębiający się katastrofalny stan techniczny obiektów zlokalizowanych na działce nr [..]. W tych okolicznościach organ egzekucyjny podjął decyzję o zastosowaniu jednego ze środków egzekucyjnych zmierzających do przymusowego wykonania nałożonego obowiązku. Zgodnie z wymogami art. 15 § 1 i art. 26 § 1 u.p.e.a. powiatowy organ nadzoru wobec braku dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki upomnieniem z dnia 31 grudnia 2013r. wezwał zobowiązanych do wykonania nałożonego obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę egzekucji administracyjnej. Po skutecznym doręczeniu upomnienia zobowiązanej, co potwierdzają akta administracyjne, i ustaleniu, że nie wykonała ona nakazanych obowiązków organ nadzoru budowalnego wystawił tytuł wykonawczy wszczynając skutecznie postępowanie egzekucyjne, albowiem tytuł ten został doręczony skarżącej w dniu 16 stycznia 2014 r., co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Zgodnie z dyspozycją art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepienieżnym (§ 2). W tej sytuacji organ egzekucyjny winien był rozważyć zasadność zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki. Mając powyższe regulacje na uwadze sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny. W ocenie sądu w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a postępowanie było prowadzone w sposób, który pogłębiał zaufanie do organów państwa, a także świadomość i kulturę prawną obywateli. Organy działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organy przeprowadziły wszystkie konieczne do wyjaśnienia sprawy dowody. Zebrały w sposób wyczerpujący i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, który został całościowo oceniony, czemu dano wyraz w uzasadnieniu prawnym i faktycznym, które odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Tym samym w sprawie brak było podstaw do uwzględnienia skargi. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanych pomimo tego, że został określony w odpowiadającej okolicznościom faktycznym i prawnym wysokości. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 u.p.e.a., uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. O tych regulacjach skarżących byli informowani. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 u.p.e.a., obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. Według sądu organy administracji prawidłowo określiły wysokość grzywny kierując się przede wszystkim w okolicznościach przedmiotowej sprawy zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Wysokość wymierzonej grzywny mieści się w granicach wskazanych przez art. 121 § 2 u.p.e.a. i została prawidłowo uzasadniona w zaskarżonym postanowieniu. Według sądu dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny uwzględnił prawidłowo długotrwałe powstrzymywanie się skarżącej od wykonania rozbiórki (8 lat). Wskazane okoliczności uprawniają do wniosku, że skarżąca uporczywie i długotrwale uchyla się od wykonania nałożonych na nią obowiązków, co uzasadniało zastosowanie przez organy egzekucyjne skutecznego środka motywującego do ich wykonania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.