II SA/Gd 17/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 października 2023 r., nr SKO Gd/1069/23 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Trąbki Wielkie z dnia 2 stycznia 2023 r., nr WZP.PP.6730.166.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej M. P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga M. P., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 października 2023 r., nr SKO Gd/1069/23 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Trąbki Wielkie z dnia 2 stycznia 2023 r. nr WZP.PP.6730.166.2022 w przedmiocie warunków zabudowy została wniesiona w następującym stanie sprawy: W dniu 5 października 2022 r. pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o warunki zabudowy dla działki [...] w E. dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych i podział nieruchomości gruntowej na działki 600-700 m2 i działkę drogową. Decyzją z dnia 2 stycznia 2023 r. Wójt Gminy Trąbki Wielkie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego: Budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, na działce nr [...] położonej w miejscowości E., gmina T. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie stanowi kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji. Zgodnie z wynikiem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analizy formalno-prawnej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiącym załącznik do decyzji nr. WZP.PP.6730.166.2022 inwestycja ta nie spełnia wymagania dotyczącego kontynuacji zabudowy sąsiedniej w zakresie funkcji. Jak wskazał podmiot dokonujący analizy Inwestycja dotyczy budowy osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej, składającego się z 6 budynków. Planowana inwestycja posiada dojazd z drogi publicznej gminnej, zespół zabudowy ma być obsługiwany przez planowaną do wydzielenia drogę wewnętrzną. W związku z powyższym jako front przyjęto odcinek drogi publicznej, oznaczony na załączniku graficznymi literami B-C, na którym planowana droga wewnętrzna graniczy z drogą publiczną. Szerokość frontu wynosi 7m. Dla przedmiotowej inwestycji wyznaczono granice obszaru analizowanego jako 50m. Na obszarze tym znajdują się niezabudowane, zadrzewione działki rolne i leśne oraz jedna działka zabudowana zabudową zagrodową. Od decyzji tej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku złożył pełnomocnik skarżącej. Według stanowiska strony skarżącej, szerokość frontowa działki nr [...] w E. przylega do drogi publicznej na szerokości 123m, dlatego właściwy obszar analizowania powinien wynosić obszar o promieniu 369m. Decyzją z dnia 30 października 2023 r. sygn. akt SKO Gd/1069/23 Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Trąbki Wielkie w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu organ wskazał, że załącznik nr 1, czyli analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analizy formalno-prawnej, stanowi część zaskarżonej decyzji, jest właściwa i logiczna oraz wewnętrznie nie sprzeczna z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023r. poz. 937 ze zm.), dalej u.p.z.p.. Odmowa ustalenia warunków zabudowy w uzasadnieniu dotyczy niespełnienia warunku dobrego sąsiedztwa zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5a u.p.z.p. oparta jest o przyjęcie, że w sąsiedztwie nie istnieje budownictwo podobne, a w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich jest tylko jedna nieruchomość z zabudową zagrodową. Działki pozostałe w obszarze analizowanym są działkami rolnymi i niezabudowanymi. Kolegium uznało, że zarzut błędnego ustalenia frontu działki jest chybiony. Organ I instancji właściwie przyjął, iż analizowana działka ma dostęp do drogi publicznej. Z wniosku inwestora z dnia 5 października 2022r oraz z mapy w skali 1:1000 stanowiącej załącznik do tego wniosku wynika, iż dojazd ten jest ustalony w tym dokumencie w tytule "Charakterystyka inwestycji" w pkt 7.2 został określony "teren inwestycji obejmuje część działki ewidencyjnej". Jeżeli wyjazd ten we wniosku został ustalony od strony drogi publicznej na szerokości wyznaczonej przez inwestora drogi wewnętrznej i na działce nr [...] wynosi ona 7 m. Konfiguracja działki nr [...] zapewnia wjazd na tę działkę, następuje on z działki nr [...] stanowiącej gminną, drogę publiczną. Front działki wyznaczono więc zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy oraz § 3 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 588) oraz zgodnie z wnioskiem inwestora. Ponadto organ wskazał, że kwestia ewentualnego podziału działki nr [...] nie była i nie jest przedmiotem tego postępowania. Od powyższej decyzji wniesiona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art.61 ust.5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegająca na jego błędnej wykładni polegającej na bezpodstawnym przyjęciu, że poprzez "front działki" należy rozumieć tylko odcinek odpowiadający szerokości wjazdu z drogi publicznej na drogę wewnętrzną podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia "frontu działki" prowadzi do konkluzji, że w przypadku planowania inwestycji z dostępem drogowym z drogi publicznej oraz z wykorzystaniem drogi wewnętrznej - "frontem działki" powinna być: krawędź działki budowlanej przylegająca do drogi publicznej - na całej długości, w jakiej działka budowlana przylega do drogi publicznej, ewentualnie: ta część działki budowlanej, która przylega do drogi wewnętrznej na całej długości drogi wewnętrznej zapewniającej dostępność komunikacyjną do planowanej inwestycji (tj. na załączniku mapowym nr 2 do decyzji organu I instancji odcinek o długości wyznaczonej odcinkiem C - D) lub krawędź działki budowlanej, która obejmuje nie tylko samą szerokość wjazdu na drogę wewnętrzną, ale też część objętą planowanym zainwestowaniem (tj. na załączniku mapowym nr 2 do decyzji organu I instancji na odcinku oznaczonym literami A - C), przy czym w konsekwencji błędna wykładnia pojęcia "frontu działki" przełożyła się w realiach przedmiotowej sprawy na zawężenie zakresu obszaru analizowanego, co z kolei m.in. wyeliminowało z analizy zabudowaną działkę o numerze [...] (sąsiednia działka budowlana dostępna z tej samej drogi publicznej); - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że działka zabudowana zabudową zagrodową nie może (automatycznie, tylko z racji swojego statusu zabudowy zagrodowej) stanowić podstawy do analizy kontynuacji zabudowy sąsiedniej na spornej działce objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Skarżąca w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazuje, że zgodnie z art. 61 ust. 5a zdanie 2 u.p.z.p. przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Organ zatem błędnie przyjął odcinek o szerokości wjazdu z drogi publicznej na planowaną drogę wewnętrzną. Ponadto organ zdaniem skarżącej bezpodstawnie uznał, że działka zabudowana zabudową zagrodową nie stanowi podstawy do analizy kontynuacji zabudowy sąsiedniej na spornej działce objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Nawet w zawężonych granicach obszaru analizowanego znalazła się działka, która ma formalnie charakter zabudowy zagrodowej. Natomiast faktycznie z jedynej relewantnej w sprawie perspektywy ładu przestrzennego jest to budynek mieszkalny jednorodzinny. Skarżąca zgadza się z tym, że zabudowa zagrodowa ma swoją specyfikę. Jednakże w tym przypadku jak wskazuje odrzucenie tej działki do dalszej analizy odbyło się w sposób automatyczny, bez uwzględnienia tego, że de facto jest to zabudowa jednorodzinna, która pełni funkcję mieszkalną W odpowiedzi na skargę organ II instancji wskazał, że odnosząc się do zarzutów skargi należy dostrzec, iż pełnomocnik skarżącej pominął w uzasadnieniu przedstawionych zarzutów, wniosek inwestora z dnia 5 października 2023 r. w którym przedstawił on wjazd na teren inwestycji i dokonał tej czynności. Organ powielił w tym zakresie argumentację zawarta w treści decyzji i jednocześnie dodał, że bezpośredni wjazd z drogi publicznej byłby też naruszeniem bezpieczeństwa na tej drodze. Ponadto wskazał, że zabudowa zagrodowa nie może stanowić potwierdzenia zasady kontynuacji dobrego sąsiedztwa dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Podsumowując odpowiedź na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuję: Skarga okazała się uzasadniona i to nie tylko z powodów w niej wskazanych. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 października 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Trąbki Wielkie z dnia 2 stycznia 2023 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest, z wyjątkami przewidzianymi w ustawie - między innymi, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, dla którego ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Stosownie do § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie"), warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Jak zatem określono w przywołanym art. 61 ust. 5a zdanie drugie u.p.z.p. frontem terenu jest część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej. Z treści powyższego przepisu wynika, że o zakwalifikowaniu konkretnej granicy działki, jako frontu terenu, decyduje skomunikowanie tej części działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepis ten nie ogranicza zatem uznania za front działki jedynie odcinka szerokości wjazdu lub wejścia na działkę. W tym zakresie stanowisko orzekających w sprawie organów Sąd uznaje za niewłaściwe. Jednakże w niniejszej sprawie wątpliwości Sądu budzą także ustalenia organów w zakresie określenie granic terenu objętego wnioskiem. Wniosek inwestora wskazuje, iż obejmuje teren działki ewidencyjnej nr [...] (pkt 6 wniosku), a inwestycja część tej działki ewidencyjnej (pkt 7.2). Natomiast obsługa komunikacyjna zapewniona jest poprzez bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Natomiast z załączonej do wniosku mapy wynika jakoby z działki [...] wydzielone były cztery działki w tym jedna drogowa, stanowiące łącznie teren inwestycji. Tym samym wniosek ten jest wewnętrznie sprzeczny. Organy orzekające w sprawie jednak w żaden sposób nie wyjaśniły tej sprzeczności. Przy czym z analizy urbanistycznej nie wynika, aby działka nr [...] uległa podziałowi, mimo to uwzględnia wymiary "działki drogowej". Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie w sprawie, w tym w kwestii spornej między stronami. W ponownym postępowaniu organy winny zatem przedstawione wątpliwości wyjaśnić, następnie wyznaczyć prawidłowo obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61ust. 1 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy.