II SA/Gd 1703/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.),, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska,, Asesor WSA Krzysztof Retyk, Protokolant Barbara Kroczak, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi B. T. na decyzję Wojewody z dnia 2 kwietnia 2001r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 października 2000r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz B. T. 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że decyzje wskazane w pkt 1 wyroku nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 2 czerwca 1999 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), Prezydent Miasta odmówił G. K. wydania pozwolenia na użytkowanie budynku jednorodzinnego z częścią gospodarczą położonego przy ul. [...] w G.. Inwestor, pomimo nałożonego postanowieniem z dnia 9 listopada 1998 r. nr [...] obowiązku, nie przedłożył we wskazanym terminie, tj. do 31 grudnia 1998 r., pisemnej zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] na usytuowanie zabudowy bezpośrednio przy granicy. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania G. K., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z dnia 2 sierpnia 1999 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor – zgodnie z udzielonymi pozwoleniami – wybudował budynek mieszkalny, który następnie rozbudował w parterze o pomieszczenie gospodarcze. Samowolnie natomiast wykonał nadbudowę nad pomieszczeniem gospodarczym o kondygnację mieszkalną, dokonał rozbudowy w parterze budynku gospodarczego, budowy muru wzdłuż granicy z sąsiadem, budowy pomieszczenia gospodarczego, klatki schodowej oraz wiaty. Organ odwoławczy ustalił, że postępowania legalizacyjne wszczęte zostały w odniesieniu do samowolnej budowy pomieszczenia mieszkalnego, rozbudowy pomieszczenia gospodarczego oraz muru, jednakże w aktach sprawy brak jest dokumentów, które potwierdzałyby ich zakończenie. Ponieważ organ I instancji orzekł w przedmiocie całej inwestycji, bez wyszczególnienia tych jej etapów, które mają uregulowany stan prawny i tych, które wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej, z tych względów decyzję uznano za wadliwą. Ponadto Wojewoda Pomorski podniósł, że wyjaśnienia wymaga czas realizacji poszczególnych etapów samowoli budowlanej. Wskazał przy tym, że w stosunku do inwestycji zrealizowanej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Podkreślił przy tym, że w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie jest formą legalizacji samowoli budowlanej i może być wydane wyłącznie w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 55 Prawa budowlanego z 1994 r. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta, na podstawie art. 59 w zw. z art. 55 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), decyzją z dnia 26 stycznia 2000 r. nr [...] udzielił G. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w G. zgodnie z załączoną dokumentacją, w tym z projektem inwentaryzacyjnym. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. T., podnosząc, iż stosownie do treści art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. doprowadzenie obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami do stanu zgodnego z prawem możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Dokonane zaś przez pana K. w warunkach samowoli budowlanej rozbudowy spowodowały pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, o których mowa w pkt 2 wskazanego przepisu Prawa budowlanego. Decyzją z dnia 7 lipca 2000 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na podstawie projektu inwentaryzacyjnego organ odwoławczy ustalił, że wszystkie części budynku mieszkalnego, będące przedmiotem postępowania, zostały wybudowane przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zatem organ I instancji – stosownie do dyspozycji art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) – winien był zastosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Przepisy ustawy z 1974 r. obligują zaś organ do oceny inwestycji pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). W zależności od dokonanych przez organ I instancji ustaleń postępowanie powinno zostać zakończone wydaniem na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. pozwolenia na użytkowanie, bądź też podjęciem stosownego postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto organ odwoławczy wskazał na rozbieżność pomiędzy treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielonego pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego a dokumentacją, która uwzględnia budynek mieszkalny wraz z częścią gospodarczą wybudowaną na podstawie decyzji z dnia 6 czerwca 1984 r. W odniesieniu do zarzutu odwołującej się w przedmiocie sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego organ odwoławczy stwierdził, że ten oraz pozostałe zarzuty dotyczące objętej postępowaniem inwestycji mogą zostać podniesione w toku ponownego rozpoznania sprawy przez Prezydenta Miasta. Prezydent Miasta decyzją z dnia 11 października 2000 r. nr [...] na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), udzielił G. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą położonego na działce nr [...]przy ul. [....] w G.. W uzasadnieniu omówił kolejne etapy budowy budynku mieszkalnego, w tym dobudowy parterowego budynku gospodarczego, w trakcie której dokonano rozbudowy w parterze oraz nadbudowy o pomieszczenie mieszkalne, a które były przedmiotem stosownych postępowań organów administracji. Ponadto wskazał, że w 1994 r. G. K. dokonał samowolnej zabudowy wejścia do budynku mieszkalnego i nadbudowy nad nim pomieszczenia określanego jako weranda. W ocenie organu wybudowany obiekt, tj. budynek mieszkalny wraz z częścią gospodarczą nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym ustaleń miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego G. w mieście Gdańsku zatwierdzonego uchwałą nr LXIV/476/93 RMG z dnia 15 czerwca 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Z dnia 26 lipca 1993 r. Nr 15, poz. 82). Inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej zabudowy dołączył inwentaryzację budynku z orzeczeniem technicznym, które potwierdza przydatność obiektu do użytkowania, a także wymienione w art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane dokumenty. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. T., w którym podniosła, że wykonany przez pana K. budynek gospodarczy na wspólnej granicy działek, pozostający w bezpośredniej bliskości z jej budynkiem mieszkalnym oraz bez jej zgody narusza przepisy regulujące usytuowanie obiektów od granicy działki sąsiada. Ponadto usytuowany przy granicy działki budynek gospodarczy nie jest zharmonizowany z sąsiednią zabudową, wybudowany został z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych w zakresie oświetlenia i nasłonecznienia oraz narusza uzasadnione interesy osób trzecich. Samowolna rozbudowa spowodowała pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Odwołująca się wskazała także, że w spornym budynku prowadzona jest działalność handlowo-usługowa, co sprzeczne jest z jego przeznaczeniem jako pomieszczenia gospodarczego. Z tych względów wobec wszystkich samowolnie wybudowanych przez pana K. obiektów, tj. zarówno przedmiotowego pomieszczenia gospodarczego (handlowo-usługowego), wiato-garażu oraz muru winien zostać orzeczony nakaz rozbiórki. Wojewoda decyzją z dnia 2 kwietnia 2001 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w pełni podzielił argumentację zawartą w decyzji Prezydenta Miasta. Tak jak i organ pierwszej instancji uznał, iż zakończenie budowy budynku mieszkalnego, jego rozbudowa w parterze o pomieszczenia gospodarcze, nadbudowa o pomieszczenia mieszkalne oraz zabudowa ganku wraz z werandą miały miejsce przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. W konsekwencji dokonanych rozbudów powstała jednorodna bryła, złożona z dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą. Ponieważ organ I instancji zasadnie przyjął, że powstała zabudowa jest zgodna z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza opinia urbanistyczna z dnia 15 lutego 1999 r. nr [...], jak również nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, w tym przepisów Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, Wojewoda za prawidłowe uznał podjęte na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą. W odniesieniu do podniesionych przez odwołującą się zarzutów organ odwoławczy wyjaśnił, iż przedmiotem decyzji jest jedynie budynek mieszkalny z częścią gospodarczą i nie obejmuje ona swym zakresem wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego usytuowanego bezpośrednio przy granicy jej działki, który winien być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B. T., w której podniosła, iż przedmiotem postępowania organów obydwu instancji jest również wskazywany przez nią budynek gospodarczy, wybudowany przy granicy jej działki. Okoliczność tę – zdaniem skarżącej – potwierdza sentencja decyzji, w której wskazano, iż pozwolenia udziela się na użytkowanie budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą. Za takim stanowiskiem przemawia także treść inwentaryzacji budowlanej z orzeczeniem technicznym sporządzonej w sierpniu 1998 r., a która dotyczy również budynku gospodarczego. Przyjąć zatem należy, że na użytkowanie tego budynku gospodarczego wydane zostało pozwolenie. Ponadto skarżąca podniosła, że dokonane przez pana K. samowole budowlane negatywnie wpłynęły na istniejącą w okolicy zabudowę, powodując pogorszenie warunków użytkowych, w tym obniżenie wartości jej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odsyłając do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 3 listopada 2004 r. o oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania – G. K. . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że na rozprawie w dniu 3 listopada 2004 r. okazano obecnym – skarżącej oraz G. K. mapę sytuacyjno-wysokościową z zaznaczonym powykonawczym planem zagospodarowania działki, która obok opisu i orzeczenia technicznego stanowi część sporządzonej w sierpniu 1998 r. inwentaryzacji budowlanej. Skarżąca wskazała na zaznaczony kolorem żółtym i literą B budynek gospodarczy i oświadczyła, że jej zdaniem zaskarżone decyzje obejmują swym zakresem właśnie ten obiekt gospodarczy. Zaznaczyć przy tym należy, że wzdłuż granicy działki skarżącej pan K. wybudował dwa budynki gospodarcze, z których jeden to budynek wolnostojący (oznaczony na mapie kolorem żółtym i literą C), drugi zaś – wskazany przez skarżącą – to obiekt, który został dobudowany do budynku mieszkalnego (oznaczonego na mapie kolorem różowym), i który z tym budynkiem tworzy jednorodną bryłę, o której mowa w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Uznać zatem należy, że to właśnie ten budynek gospodarczy został objęty zaskarżonym pozwoleniem na użytkowanie, a podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczą właśnie tego budynku gospodarczego. Dlatego też celem wyeliminowania powyższych rozbieżności i wątpliwości, które powstały na skutek braku precyzyjnego wskazania w zaskarżonych decyzjach, które z samowolnie wybudowanych przez pana K. obiektów budowlanych objęte zostały postępowaniem legalizacyjnym, rozpoznając sprawę ponownie organy winny precyzyjnie wskazać, które z nich są przedmiotem postępowania, a w konsekwencji których dotyczy rozstrzygnięcie. Bezspornym między stronami jest fakt, że samowolna budowa (rozbudowa) obiektu, którego dotyczy sprawa, została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.), do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne nie stosuje się przepisu art. 48 tej ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym postępowanie legalizacyjne w niniejszej sprawie winno zostać przeprowadzone przez organy z uwzględnieniem art. 37, 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) stanowił, że obiekt budowlany lub jego część wybudowana niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, podlega przymusowej rozbiórce, gdy właściwy organ stwierdzi, że: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie z treścią ust. 2 cytowanego przepisu Prawa budowlanego z 1974 r. organ może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy także, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Natomiast doprowadzenie obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 powołanej ustawy. Podkreślić przy tym należy, że organy winny wykluczyć istnienie wszystkich wymienionych we wskazanym przepisie okoliczności, a wystąpienie chociażby jednej z nich winno skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. W rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą ograniczyły przeprowadzone postępowanie jedynie do zbadania, czy w sprawie nie wystąpiła okoliczność wymieniona w pkt 1 powołanego art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. czy przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym celu Prezydent Miasta pismem z dnia 31 grudnia 1998 r. zwrócił się do Urzędu Rozwoju Miasta w Urzędzie Miejskim o wydanie opinii urbanistycznej w tym przedmiocie. Z treści sporządzonej w dniu 15 lutego 1999 r. nr [...] opinii urbanistycznej wynika, że zgodnie z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego G. w mieście Gdańsku, zatwierdzonym uchwałą nr LXIV/476/93 RMG z dnia 15 czerwca 1993 r. nieruchomość pana K. (działka o nr ewid. 407) znajduje się na terenach zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności zainwestowania z dopuszczeniem funkcji usług nieuciążliwych. Przydatność obiektu – budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą do użytkowania oraz jego zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym przepisami Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki stwierdzone zostały na podstawie przedłożonej przez G. K. inwentaryzacji budowlanej z orzeczeniem budynku oraz kompletu dokumentów wymienionych w art. 57 Prawa budowlanego z 1994 r. Powołane ustalenia stały się dla organów wystarczającą podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie tych obiektów w oparciu o art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 19974 r. Pominięta natomiast została przez organy administracji architektoniczno-budowlanej okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz w ust. 2 Prawa budowlanego, a które organy winny wziąć pod uwagę z urzędu. Podkreślić należy, że w toku postępowania skarżąca wielokrotnie wskazywała, że – w jej ocenie – wybudowanie spornego budynku gospodarczego doprowadziło do pogorszenia warunków zdrowotnych oraz użytkowych dla otoczenia. Na dowód przedłożyła obszerną dokumentację fotograficzną. Organy nie dokonały ustaleń czy objęte zaskarżonym pozwoleniem na użytkowanie samowolnie wybudowane obiekty budowlane, w tym sporny budynek gospodarczy, nie powodują pogorszenia warunków zdrowotnych oraz użytkowych dla otoczenia w stopniu niedopuszczalnym. W tym celu zasadnym będzie przeprowadzenie oględzin nieruchomości. Ponadto, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny wyjaśnić okoliczność czy faktycznie w spornym pomieszczeniu gospodarczym prowadzona jest przez pana K. działalności handlowo-usługowa. Jeżeli tak, to jaki ma ona charakter i czy jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym dopuszcza się zabudowę mieszkaniową z funkcją usług nieuciążliwych. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone decyzje obydwu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 135 i art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o ich uchyleniu. Ponieważ art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącej na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wydano na podstawie przepisu art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.