II SA/Gd 172/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Protokolant Starszy Referent Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w dniu 27 października 2005 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej posadowienia parterowego budynku gospodarczego, o konstrukcji drewnianej, na działce nr [...] w K., powołując się na przepisy art. 83 ust 1, art. 81 ust 1 pkt 2, art. 80 ust 2 pkt 1, art. 51 ust 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U. z 2003 Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nałożył na J. B. obowiązek doprowadzenia obiektu gospodarczego, usytuowanego na terenie działki nr [...] w K., do stanu zgodnego z prawem przez: 1. wykonanie robót budowlanych, polegających na zmianie usytuowania przedmiotowego budynku gospodarczego, to jest przestawienia go na odległość 1,50 m od granicy z działką nr [...] w K. (o dł. 0,3 m – równolegle do drogi), pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane; 2. następnie sporządzenie i przedstawienie PINB 4 egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej oraz orzeczenia technicznego, dotyczącego przedmiotowego obiektu gospodarczego. Organ pierwszej instancji wskazał, że wymieniona wyżej dokumentacja winna być sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane oraz winna spełniać wymogi określone w: • rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133) oraz • rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ pierwszej instancji nałożył ponadto na J. B. obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz ustalił termin wykonania określonych wyżej obowiązków do dnia 31 maja 2006 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania obiektu rekreacji indywidualnej na działce nr [...] w K.. Organ administracji ustalił, że J. B., właścicielka przedmiotowej działki, w drugiej połowie października 2003 r. posadowiła na niej parterowy obiekt gospodarczy, o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym, nietrwale związany z gruntem, o wymiarach zabudowy wynoszących 2,40 x 2,40 m. Obiekt ten ustawiono w odległości 1,2 m do 2,80 m od granicy z działką nr [...] w K. Przedmiotowy budynek gospodarczy, zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego posadowiony został na podstawie zgłoszenia złożonego właściwemu organowi, to jest Wójtowi. PINB wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego decyzją z dnia 7 lutego 2005 r. nałożył na J. B. obowiązek wykonania inwentaryzacji budowlanej wyżej wymienionego obiektu, z ekspertyzą dotyczącą robót wykonanych przy budowie tego obiektu, lecz decyzja ta została uchylona przez PWINB, który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji uznał, że lokalizacja obiektu gospodarczego na przedmiotowej działce odbiega od proponowanej w zgłoszeniu do właściwego organu, gdyż przedmiotowy budynek gospodarczy usytuowany został w odległości od 1,2 m do 2,80 m od granicy sąsiedniej działki. Narusza to § 12 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm), zgodnie z którym minimalna odległość budynku od granicy z działką sąsiednią wynosi 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m w przypadku zwróconego ścianą bez otworów okiennych w tę stronę. Organ administracji wskazał, że wprawdzie ust 3 § 12 tego rozporządzenia dopuszcza sytuowanie ściany budynku w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, lecz jedynie wówczas, gdy: • wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo • nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust 1 pkt 12 ze względu na rozmiary działki. Z ustaleń dokonanych podczas oględzin zabudowy na działce nr 539 wynika, że jest ona usytuowana na zboczu o dużym nachyleniu terenu, a zatem posadowienie przedmiotowego budynku gospodarczego w innym miejscu nie jest możliwe. Uwzględniając te okoliczności organ pierwszej instancji uznał, że wystarczającym będzie przesunięcie przedmiotowego budynku gospodarczego na odległość 1,50 m od granicy z działką nr [...]. W tej sytuacji spełniony zostanie wymóg określony w § 12 ust 3 pkt 2 warunków technicznych. Uzasadniało to rozstrzygnięcia zawarte w sentencji decyzji. Organ pierwszej instancji wskazał, że legalizacja posadowienia przedmiotowego budynku możliwa jest na podstawie przepisów art. 51 ust 2 pkt 2 w związku z art. 51 ust 7 Prawa budowlanego jest to bowiem przypadek inny niż określony w art. 48 lub 49 b ustawy. Odwołanie od tej decyzji wiosła J. B., zarzucając błędne zastosowanie przepisów art. 57 ust 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust 7 Prawa budowlanego, z uwagi na brak przesłanek merytorycznych do wydania nakazu przesunięcia przedmiotowego obiektu budowlanego oraz żądania przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro dokumenty te załączono do zgłoszenia robót budowlanych skierowanego do Wójta. W ocenie odwołującej się, skoro posadowiła przedmiotowy obiekt na podstawie skutecznie złożonego zgłoszenia, to brak jest podstaw prawnych do wszczynania postępowania legalizującego, a w szczególności nakładania na nią obowiązków związanych z koniecznością poniesienia znacznych kosztów. Odwołanie od tej decyzji wniosła również właścicielka sąsiedniej nieruchomości, tj. działki nr [...], B. Ł., wskazując, że przesuniecie przedmiotowego budynku gospodarczego o 30 cm. nie rozwiązuje sprawy, gdyż obiekt ten w dalszym ciągu będzie zacieniał jej działkę od strony południowej. W ocenie tej odwołującej się działka J. B., o powierzchni 536 m2 posiada odpowiednią konfigurację, umożliwiającą posadowienie budynku gospodarczego w innym miejscu, bez naruszania jej praw, jako właścicielki sąsiedniej nieruchomości. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 stycznia 2006 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie niniejszej jest bezsporne, że J. B. w połowie października 2003 r. posadowiła na swojej działce nr [...] w K. budynek gospodarczy, parterowy, o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, nietrwale związany z gruntem, o wymiarach 2,40 x 2,40. Obiekt ten ustawiono w odległości 1,2 m – 2,80 m od granicy z sąsiednią działką nr 538. Obiekt ten zrealizowano niezgodnie z załącznikiem graficznym do zgłoszenia. Rozpatrując ponownie sprawę PWINB wskazał, że przepis art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego daje kompetencje organom nadzoru budowlanego wyłącznie do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oraz określenia terminu do wykonania tych czynności. Przepis ten nie daje natomiast podstaw do nałożenia obowiązków dotyczących dostarczenia odpowiednich inwentaryzacji, orzeczenia technicznego, ocen technicznych, ekspertyz bądź innych dokumentów. Stanowią one bowiem element postępowania dowodowego i mogą, zależnie od ich treści, być podstawą do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał, ze skoro w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji ponownie nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia szeregu dokumentów, to naruszono przytoczone w podstawie prawnej normy prawne. Organ odwoławczy wskazał również, że skoro doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem miałoby polegać na jego przesunięciu, to w takiej sytuacji organ pierwszej instancji winien rozważyć możliwość zastosowania przepisów art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał, że przytoczone wyżej uchybienia, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniały ponowne uchylnie decyzji organu pierwszej instancji w tej sprawie i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia PINB. Odnosząc się do zarzutów odwołania B. Ł. PWINB wskazał, że odtworzenie granic działek może być wykonane jedynie na jej koszt. J. B. wniosła skargę do sądu na powyższe rozstrzygnięcie, w której wywodziła, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku błędnej oceny okoliczności faktycznych, z naruszeniem przepisów art. 51 ust 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust 7 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.)., a ponadto z naruszeniem art. 138 § 2 i art. 139 k.p.a. Powołując się na te zarzuty domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, utrzymania w mocy decyzji PINB z 27 października 2005 r. oraz uchylenia pozostałych obowiązków i nakazów dotyczących przedłożenia oświadczeń i ekspertyz. W skardze opisano dotychczasowy przebieg postępowania w tej sprawie, wskazano, że prace związane z posadowieniem przedmiotowego budynku gospodarczego wykonano na podstawie prawidłowego zgłoszenia, wobec czego brak jest jakichkolwiek podstaw do wszczynania i prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Skarżąca wywodziła, że jej zgłoszenie było jednoznaczne, a załączony do niego szkic sporządzony został przez pracownika Urzędu Gminy i nie może ona ponosić odpowiedzialności za sfałszowanie dokumentów. Kwestionowała konieczność wydania nakazu związanego z przesunięciem jej obiektu gospodarczego na taką odległość, aby spełnione zostały warunki określone w przepisach dotyczących odległości. Wskazywała również na to, że budynek na sąsiedniej nieruchomości, to jest na działce nr 538, znajduje się w odległości 1,8 m od granicy jej działki, co narusza również przepisy warunków technicznych. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, akcentując rażące naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisu art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną jedynie w tej części, w której zarzuca organowi odwoławczemu wydanie decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, że podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia opartego na art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 7 i 77 k.p.a. lub gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Oznacza to, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Już w wyroku NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81 (ONSA 1981/2/88) wskazano, że jeżeli organ administracji państwowej działający w trybie odwoławczym kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, przy czym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 k.p.a., ma obowiązek zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, przesądzając przy tym o treści przyszłego rozstrzygnięcia. Na tle tego wyroku należy podkreślić, że nawet samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Braki w tym zakresie mogą być uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Wskazać również należy, że w innym wyroku z dnia 25 maja 1983 r. II SA 403/83 (ONSA 1983/1/38) wyjaśniono, że organ odwoławczy, który uznał, że decyzja organu I instancji nie budzi zastrzeżeń merytorycznych, lecz mimo to decyzję tę uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko z tego powodu, że jako podstawę prawną powołano przepis nie obowiązujący w czasie jej wydania, dopuszcza się rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W wyroku tym zawarto również powszechnie akceptowany w orzecznictwie pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (por. poglądy i orzecznictwo zawarte w komentarzu B. Adamiak, J. Borkowskiego do k.p.a., Wydawnictwo CH Beck, Wydanie 7, W-wa 2005 r., str. 604-608). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że PWINB jako wyłączną przesłankę wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przyjął to, iż organ pierwszej instancji ponownie nałożył na skarżącą, obok obowiązku przestawienia przedmiotowego budynku gospodarczego, obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej, orzeczenia technicznego oraz dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wszystkie te kwestie mogły być załatwione poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w całości z jednoczesnym rozstrzygnięciem istoty sprawy. Z akt sprawy wynika, że była to już druga decyzja kasacyjna organu odwoławczego, co naruszało nie tylko przepis art. 138 § 2 k.p.a., lecz również jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, to jest zasadę szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. W dalszym postępowaniu w tej sprawie organ odwoławczy winien uwzględnić regulacje zawarte w rozdziale 8 obowiązującego Prawa budowlanego, w którym wymieniono rodzaje organów właściwych w sprawach budowlanych, tj. podział na organy administracji architektonicznej i nadzoru budowlanego (art. 80), określono ich podstawowe kompetencje (art. 81 i art. 81b), a przede wszystkim przepis art. 82 ust 1 i 2, stanowiący, że do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. Przypomnieć należy PWINB, że wójt gminy nie jest organem administracji publicznej w sprawach budowlanych, a w związku z tym skierowanie do niego zgłoszenia o zamiarze postawienia przedmiotowego obiektu budowlanego nie mogło wywołać skutków prawnych, a w szczególności pozbawiło organ właściwy możliwości skutecznego wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że zgłoszenie to nie zostało przekazane przez Wójta właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Wskazać również należy, że zgłoszenie zamiaru wybudowania obiektu, o jakim mowa w art. 29 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie zwalnia inwestora z obowiązku takiego usytuowania tego obiektu na własnej działce, aby nie naruszał on przepisów warunków technicznych, a w szczególności przepisów § 11 i 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Oczywiście błędne są poglądy prezentowane w skardze, że opisane wyżej wadliwe zgłoszenie oraz naruszenie przepisów warunków technicznych przy posadowieniu przedmiotowego obiektu budowlanego nie dawało podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Wynika to wprost z treści art. 50 ust 1 Prawa budowlanego, który przewiduje, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust 1 i 49 b ustawy właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych, między innymi, bez wymaganego zgłoszenia. Konsekwencją wydania tego postanowienia jest wydanie jednej z decyzji opartej na art. 51 obowiązującego Prawa budowlanego. Decyzja ta będzie merytorycznie rozstrzygała sprawę.