II SA/Gd 175/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu podań dotyczących odszkodowania za straty spowodowane zwłoką w sprawie przekwalifikowania gruntów oddala skargę. W pismach z dnia 15 maja 2010 roku oraz z dnia 2 czerwca 2010 roku L. S. zawarła żądanie zapłaty przez Wójta Gminy odszkodowania za błąd Urzędu Gminy polegający na odmowie przekwalifikowania na zabudowę mieszkaniową jej gruntów oznaczonych jako działka nr [...], a także za niezgodną z prawem zabudowę produkcyjną negatywnie oddziaływującą na tę działkę. Wskazała, że odszkodowanie należy się jej za niezgodne z prawem działanie jak też zaniechanie organu przy wykonywaniu władzy publicznej. Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2010 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), Wójt Gminy zwrócił L. S. oba ww. podania w przedmiocie żądania odszkodowania, jako że przedmiot podań należy do wyłącznej właściwości sądu powszechnego. Uzasadniając swoje stanowisko Wójt Gminy wskazał, że wnosząca podania żąda od Gminy odszkodowania za straty i zadośćuczynienia z tytułu krzywd, które ona i jej matka poniosły wskutek opieszałości Urzędu w zmianie przeznaczenia ich gruntów. Według organu I instancji żądania powyższe stanowią roszczenia z zakresu prawa cywilnego i jako takie podlegają wyłącznej właściwości sądów powszechnych. W zażaleniu na powyższe postanowienie L. S. nie zgodziła się ze stanowiskiem Wójta Gminy, wskazując, że dopuszczalne są mediacje lub polubowne porozumienie. Podniosła, że Urząd Gminy z przekroczeniem władztwa planistycznego, w wyniku "błędu gospodarczego", uczynił szkodę i dalej ją czyni jej rodzinie. Zdaniem wnoszącej podanie, Urząd z premedytacją zwlekał w sprawie przekwalifikowania jej gruntów. Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2010 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 66 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że treść podań wniesionych przez L. S. jednoznacznie wskazuje, że żąda ona zapłaty odszkodowania za szkody wyrządzone przez Urząd Gminy za niezgodne z prawem działania i zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej, a zatem odszkodowania, którego podstawę stanowi art. 417 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm. - dalej jako k.c.). Sprawy przyznawania odszkodowań, w tym za szkody wymienione w art. 417 k.c., rozpoznawane są przez sądy powszechne. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo zastosował zatem art. 66 § 3 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie L. S. , nie zgadzając się ze stanowiskiem Kolegium, stwierdziła, że w jej ocenie rozstrzygnięcie organu I instancji oznacza, że Urząd Gminy odrzuca możliwość rozpoznania sprawy przez sąd polubowny lub w drodze mediacji. Przedstawiła kwestie związane z odmową przeznaczenia jej gruntów na cele mieszkaniowe, jak również przeznaczenia innych gruntów pod zabudowę produkcyjną. Podniosła, że Kolegium nie dokonało oceny tych "faktów prawnych". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Kolegium, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji dotyczące zwrotu podania, wydane na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W ocenie Sądu z treści podań wniesionych przez skarżącą do Urzędu Gminy wynika jednoznacznie, że do rozpoznania jej żądania właściwy jest sąd powszechny. Skarżąca zawarła bowiem w pismach datowanych na 15 maja i 2 czerwca 2010 roku żądanie zapłaty przez Gminę S. odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania, jak też zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej. Zdaniem skarżącej, bezprawnie i bezpodstawnie odmówiono jej zmiany przeznaczenia jej gruntów na zabudowę mieszkaniową. Ponadto żądanie swoje opierała na, w jej ocenie, niezgodnie z prawem dokonanej zmianie przeznaczenia innych gruntów pod zabudowę produkcyjną. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowej kwalifikacji żądania skarżącej jako wystosowanego w sprawie ze stosunku cywilnoprawnego. Podstawę prawną roszczeń kierowanych przez skarżącą w stosunku do Gminy S. należy bowiem wywodzić z przepisów prawa cywilnego materialnego. Zgodnie z art. 417 § 1 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Sprawy o zapłatę odszkodowania stanowią sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, w których postępowanie normuje ustawa z dnia 17 listopada 1964 roku - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. nr 43, poz. 296 ze zm. – dalej jako k.p.c.). Zgodnie zaś z art. 2 § 1 k.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Skoro zatem Wójt Gminy był organem niewłaściwym do rozpoznania podania skarżącej, zaś właściwym do jego rozpoznania był sąd powszechny, słusznie organ I instancji, a na następnie organ odwoławczy, uznały, że została spełniona hipoteza art. 66 § 3 k.p.a., co uzasadniało rozstrzygnięcie o zwrocie podania. Właściwości organów administracji publicznej do rozpatrzenia żądania skarżącej nie można było również wyprowadzić z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Zawierają one przepisy regulujące realizację przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości roszczeń odszkodowawczych wobec gminy z tytułu szkody poniesionej w sytuacji gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone (art. 36 ust. 1 ww. ustawy). Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 10 tejże ustawy spory w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 i ust. 5, rozstrzygają sądy powszechne. Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio (art. 63 ust. 3 ustawy). Żądania skarżącej dotyczące skierowania sprawy do sądu polubownego albo na drogę postępowania mediacyjnego, stanowią jedynie postulaty wobec oczekiwanego przez skarżącą ugodowego zakończenia sporu z Gminą. Nie dają jednak możliwości rozstrzygnięcia tego sporu na drodze postępowania administracyjnego. Zarzut skargi, w którym skarżąca wskazywała, że Kolegium nie odniosło się do "faktów prawnych" zawartych w zażaleniu, również nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi. Brak właściwości organów administracji publicznej wyłączał bowiem możliwość zajęcia się przez organy obu instancji merytorycznym rozpoznaniem roszczeń zawartych w pismach skarżącej. Przedmiot postępowania Kolegium został zaś ograniczony podstawą prawną postanowienia organu I instancji, to jest do zagadnień dotyczących zaistnienia przesłanek do zwrotu podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, uznając skargę za bezzasadną, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.