II SA/Gd 175/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. L.-P. na decyzję Wojewody z dnia 1 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zaświadczenia w sprawie zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J. L. – P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. L.-P. wniosła skargę na decyzję Wojewody z 1 grudnia 2021 r., którą organ ten uchylił decyzję Starosty z dnia 21 kwietnia 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie cofnięcia zaświadczenia i odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Gmina dokonała 4 stycznia 2021 r. zgłoszenia Staroście zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na remoncie odcinka istniejącej drogi gminnej z płyt betonowych wraz z remontem istniejącego przepustu na działkach nr [..]-[..] w obrębie ewidencyjnym B., w gminie K., polegającym na przełożeniu istniejących płyt i remoncie przepustu. Starosta 13 stycznia 2021 r. wydał zaświadczenie, w którym stwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu w odniesieniu do zamiaru wykonania opisanych wyżej robót budowlanych. J. L.-P. pismem z 31 marca 2021 r. wystąpiła do Starosty z wnioskiem o cofnięcie zaświadczenia z 13 stycznia 2021 r., wskazując, że organ nie ma prawa do dysponowania należącą do niej działką nr [..] na ul. T. na potrzeby wskazanej inwestycji drogowej. Starosta, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., decyzją z 21 kwietnia 2021 r. umorzył postępowanie w sprawie cofnięcia zaświadczenia z 13 stycznia 2021 r. w przedmiocie zgłoszenia Gminy z 4 stycznia 2021 r., dotyczącego robót budowlanych polegających na remoncie odcinka istniejącej drogi gminnej z płyt betonowych wraz z remontem istniejącego przepustu na działkach nr [..]-[..] w obrębie ewidencyjnym B., w gminie K. Organ wskazał, że wobec zgodności z prawem inwestycji drogowej objętej zgłoszeniem Gminy nie wniósł sprzeciwu, co potwierdził wydaniem zaświadczenia z 13 stycznia 2021 r. Organ wyjaśnił, że w procedurze zgłoszenia cechą charakterystyczną jest to, że nie powoduje ono wszczęcia postępowania administracyjnego, nie jest bowiem wnioskiem zainteresowanego podmiotu, który by w myśl k.p.a. wymagał załatwienia sprawy przez organ poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Wznowienie postępowania, na podstawie z art. 145 § 1 k.p.a., dotyczyć może tylko spraw które zakończyły się ostateczną decyzją. Nie można więc skutecznie domagać się wznowienia postępowania, którego de facto w ogóle nie było. Organ wskazał też, że wskazana przez J. L.-P. działka nr [..] nie była objęta zgłoszeniem, a zgłaszane prace odbywały się na działkach nr [..].-[..] które stanowią własność Gminy. Wnioskiem z 7 maja 2021 r. skarżącą, w trybie art. 111 § 1 k.p.a., wystąpiła do organu o uzupełnienie wskazanej wyżej decyzji o ściśle określone elementy, w tym o: wskazanie, jakiego postępowania dotyczy decyzja, kto i kiedy domagał się wznowienia postępowania, jaki był cel postępowania, którego nie było faktycznie, dlaczego wskazanym organem odwoławczym od powyższej decyzji jest Wojewoda, na podstawie jakich dowodów sformułowano stanowisko o braku objęcia działki skarżącej nr [..] kwestionowaną inwestycją, wyjaśnienie pojęcia "inna forma prawna", którą posłużył się organ I instancji, wyjaśnienie przyczyn braku wniesienia sprzeciwu względem inwestycji. Skarżąca wniosła również 12 maja 2021 r. odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania, przepisów prawa materialnego oraz Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, co doprowadziło do naruszenia niepodważalnego prawa własności skarżącej. Z odwołania wynika zasadniczy sprzeciw skarżącej wobec gminnej inwestycji drogowej, którą w bezprawny sposób zaakceptował zaświadczeniem organ, potwierdzając bezprawie polegające na zawłaszczeniu nieruchomości skarżącej na potrzeby realizacji tej inwestycji, na co nie było jej zgody. Zdaniem skarżącej, wskazane w zgłoszeniu i w zaświadczeniu działki zainwestowane nr [..]-[..] są w rzeczywistości częściami działki skarżącej nr [..]. Wymienione w zgłoszeniu działki powstały wskutek nielegalnych działań. W oparciu o art. 24 § 1 pkt 1, 4 , 5 i 7 k.p.a. skarżąca wniosła o wyłącznie od orzekania w sprawie pracownika organu M. P., który jest radcą prawnym zarówno w Starostwie Powiatowym, Wydział Geodezji i Kartografii, jak i u Wojewody. Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z 8 czerwca 2021 r. uchylił decyzję Starosty z 21 kwietnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda zauważył na wstępie, że pismo, które organ I instancji potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania, stanowiło wniosek o cofnięcie zaświadczenia z 13 stycznia 2021 r. W żadnym fragmencie pisma nie zawarto wniosku o wznowienie postępowania w sprawie. Zdaniem Wojewody, organ I instancji w pierwszej kolejności powinien był wezwać wnioskodawcę o sprecyzowanie swojego żądania, ponieważ nie wiadomo, czy pismo należy potraktować jako odwołanie, które rozpatruje organ odwoławczy, czy rzeczywiście jako wniosek o wznowienie postępowania będący w kompetencji organu I instancji. Dopiero, gdy wnioskodawca wyraźnie wskaże, że wniesione pismo stanowi wniosek o wznowienie postępowania - Starosta będzie zobowiązany je rozpatrzyć zgodnie z obowiązującymi przepisami. Rozpatrując jednak ewentualny wniosek o wznowienie postępowania, Starosta będzie musiał wziąć pod uwagę, że instytucja wznowieniowa jest co do zasady dwuetapowa. Podanie zawierające wniosek o wznowienie postępowania inicjuje wstępną fazę, która powinna zakończyć się postanowieniem o wznowieniu lub odmowie wznowienia. Na tym etapie organ bada jedynie to, czy wniosek oparty jest na ustawowych przesłankach oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów. Dopiero po wszczęciu omawianego postępowania organ ocenia, czy wskazana wada istotnie wystąpiła oraz czy miała wpływ na treść decyzji. Starosta w ogóle nie wszczął postępowania wznowieniowego, a tym samym nie było postępowania administracyjnego, które można by umorzyć. Wojewoda uznał, że nie może orzec co do istoty sprawy, ponieważ decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Starosta w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego odnośnie faktycznego żądania wnioskodawcy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozpoznając wniosek skarżącej o uzupełnienie powyższej decyzji Wojewody organ ten postanowieniem z 9 lipca 2021 r. odmówił jej uzupełnienia stwierdzając, że żądanie skarżącej wykracza poza zakres art. 111 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając sprzeciw wniesiony przez J. L.-P. od powyższej decyzji Wojewody, wyrokiem z 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 5507/21, uchylił ją wskazując, że zachodziły przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. uprawniające do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd wskazał, że Wojewoda uchylił decyzję Starosty z 21 kwietnia 2021 r. umarzającą postępowania wszczęte na wniosek skarżącej w sprawie cofnięcia zaświadczenia z 13 stycznia 2021 r. wydanego na podstawie art. 30 ust. 5aa ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2020, poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, który stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może z urzędu, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 5, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 6 i 7, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Przepis ust. 5e stosuje się odpowiednio. Sąd wskazał, że ustawodawca nie przewidział jakiejkolwiek formy zaskarżenia przedmiotowego zaświadczenia. Wniosek skarżącej z 31 marca 2021 r., co wynika z jego treści, bez wątpienia dotyczył wzruszenia zaświadczenia Starosty z 4 stycznia 2021 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia dotyczącego remontu odcinka drogi gminnej z płyt betonowych wraz z remontem przepustu. Tym samym nie jest zasadne stanowisko Wojewody, że "starosta w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego odnośnie faktycznego żądania wnioskodawcy (...)", co stanowiło istotę uzasadnienia decyzji zaskarżonej sprzeciwem. Zaskarżona decyzja narusza zatem art. 138 § 2 k.p.a., albowiem nie wykazano w niej, aby decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda decyzją z 1 grudnia 2021 r. uchylił decyzję Starosty z 21 kwietnia 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie cofnięcia swojego zaświadczenia z 13 stycznia 2021 r. w przedmiocie zgłoszenia Gminy z 4 stycznia 2021 r. i odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Organ powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 października 2021 r. wskazał, że nie ma prawnej możliwości zaskarżenia tego zaświadczenia. Stwierdził też, że w zgłoszeniu robót nie została wymieniona działka nr [..] wskazana przez skarżącą jako przedmiot jej własności. Wojewoda postanowieniem z dnia 20 stycznia 2022 r. odmówił uzupełnienia swojej decyzji z 1 grudnia 2021 r. wskazując, że żądanie sformułowane przez skarżącą w piśmie z 10 grudnia 2021 r. wykracza poza zakres objęty art. 111 § 1 k.p.a. J. L.-P. w skardze na decyzję Wojewody z 1 grudnia 2021 r. oraz postanowienie Wojewody z 20 stycznia 2022 r. zarzuciła organowi naruszenie szeregu artykułów k.p.a. oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prowadząc w konsekwencji do wydania decyzji rażąco naruszającej prawo. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca zwalcza zamiar robót remontowych planowanych przez Gminę i zarzuca organowi zabór, jak twierdzi, należącej do niej działki nr [..] w K. na cele powyższej inwestycji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w sposób nieuprawniony organ wszczął postępowanie, albowiem skarżąca nie występowania o to i nie wyrażała na to zgody. Według skarżącej wydanie zaświadczenia o braku sprzeciwu względem drogowej inwestycji gminnej było efektem naruszenia art. 217 § 1 i art. 218 § 1 i 2 k.p.a., albowiem nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w zakresie weryfikacji uprawnień inwestora do działki skarżącej. Skarżąca wskazała na decyzję Wójta Gminy, która – jej zdaniem – potwierdza własność nieruchomości skarżącej. Skarżąca zakwestionowała właściwość Wojewody jako organu odwoławczego od decyzji Starosty oraz brak rozpoznania jej wniosku o wyłącznie od orzekania w niniejszej sprawie pracownika zarówno Starosta, jak i Urzędu Wojewódzkiego. Zdaniem skarżącej, fakt, że w przepisach prawa nie przewidziano instytucji cofnięcia zaświadczenia, nie stoi na przeszkodzie, aby sąd administracyjny uwzględnił argumentacji skarżącej i postawił kres naruszeniom własności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że decyzja organu odwoławczego narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem kontroli legalności uczyniono w niniejszej sprawie decyzję Wojewody z 1 grudnia 2021 r., którą, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., uchylono poprzedzającą ją decyzję Starosty o umorzeniu postępowania w sprawie cofnięcia zaświadczenia i orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie. Kwestionowaną decyzją rozstrzygnięto wniosek skarżącej z 31 marca 2021 r. o cofnięcie zaświadczenia z 13 stycznia 2021 r., nr [..], upoważaniającego Gminę do rozpoczęcia prac budowlanych na jej nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] – ul. T. Zdaniem skarżącej, zaświadczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa, albowiem zakresem zaakceptowanej inwestycji objęto działkę skarżącej, do której Gmina nie ma żadnych praw. Zdaniem skarżącej, okoliczności tej nie zweryfikowano przed wydaniem zaświadczenia. Kanwą powyższego wniosku o cofnięcie było wydane przez Starostę 13 stycznia 2021 r., na podstawie art. 30 ust. 5aa ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, zaświadczenie stwierdzające brak podstaw do wniesienia sprzeciwu względem zgłoszenia dokonanego przez Gminę 4 stycznia 2021 r. obejmującego remont odcinka istniejącej drogi gminnej z pływ betonowych wraz z remontem istniejącego przepustu poprzez położenie istniejących płyt na działkach nr: [..]-[..], w obrębie ewidencyjnym B., w gminie K. W świetle przepisów Prawa budowlanego sytuacja, stanowiąca tło faktyczne i prawne wniosku skarżącej przestawia się w ten sposób, że objęta zgłoszeniem drogowa inwestycja gminna umiejscowiona na ściśle określonych działkach wskazanych w zgłoszeniu i potwierdzonych w zaświadczeniu, została przyjęta przez organ architektoniczno – budowlany bez sprzeciwu, co zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 5aa Prawa budowlanego uprawniało inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem organ administracji architektoniczno-budowlanej może z urzędu, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 5, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 6 i 7, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Przepis ust. 5e stosuje się odpowiednio. Wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie nie ma wątpliwości co do charakteru postępowania inicjowanego zgłoszeniem inwestora. Postępowanie, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego (zgłoszenie wykonania robót budowlanych), ma specyficzny charakter. Zasady rządzące procedurą administracyjną doznają w postępowaniu tym modyfikacji, które dotyczą wszczęcia postępowania, terminów na dokonanie czynności przez organ i konsekwencji zaniechania tych czynności. Strona, mająca zamiar wykonania określonych robót budowlanych zgłasza ten zamiar właściwemu organowi. Organ ma obowiązek ocenić dokonane zgłoszenie i nie podejmować jakichkolwiek czynności, jeżeli uzna, że zgłoszenie jest prawidłowe, bądź też zgłosić sprzeciw w ustawowo określonym terminie w formie decyzji. Termin, w którym organ może zgłosić sprzeciw jest terminem prawa materialnego. Organ nie może tego terminu zmienić, w szczególności wydłużyć, za wyjątkiem sytuacji, gdy nałoży na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, kiedy to termin ten biegnie od dnia uzupełnienia braków. Wymaga podkreślenia, że o ile zgłoszenie zamiaru realizacji określonych robót budowlanych jest czynnością materialno-prawną, która kształtuje uprawnienie podmiotu prawa administracyjnego w przypadku niezgłoszenia przez organ w formie decyzji sprzeciwu i nie wszczyna postępowania w rozumieniu przepis k.p.a., o tyle żądanie wszczęcia postępowania w sprawie nie kreuje już ex lege uprawnień lub obowiązków strony, a stanowi tylko podstawę do dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa administracyjnego przez właściwy organ administracji publicznej poprzez wydanie orzeczenia w określonej formie (przeważnie decyzji, czy też czynności materialno-prawnej). Jednocześnie podkreślić należy, że dopiero z chwilą zgłoszenia przez organ sprzeciwu w formie decyzji do dalszego postępowania stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminu i sposobu wniesienia odwołania. Przepisy Prawa budowlanego regulujące instytucję zgłoszenia robót budowlanych nie przewidują żadnych instrumentów weryfikacji (środków zaskarżenia) zaakceptowanego zaświadczeniem zgłoszenia dokonanego przez inwestora, co potwierdził tutejszy Sąd w wiążącym wyroku w sprawie II SA/Gd 507/21. Nie ma również możliwości wzruszenia takiej formy zakończenia procedury zgłoszeniowej w trybach nadzwyczajnych, w tym wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne wykluczając zastosowanie instytucji milczącego załatwienia spraw uregulowanej w rozdziale 8a k.p.a., w tym przepisu art. 122g k.p.a., do sytuacji określonych w art. 30 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 2625/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.govpl). Uregulowany w art. 30 i następne Prawa budowlanego sposób zgłaszania robót budowlanych, w szczególności w sytuacji braku sprzeciwu ze strony organu jest instytucją, do której nie mają zastosowanie przepisy art. 122g k.p.a. Jest to instytucja w sposób wyczerpujący uregulowana w przepisach Prawa budowlanego. W tych uwarunkowaniach prawnych wniosek skarżącej o cofnięcie zaświadczenia organu o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, którego treść w istocie potwierdza dążenie skarżącej do podważenia stanowiska organu i powrotu do sytuacji, w której możliwa byłaby weryfikacja okoliczności, z których skarżąca wywodzi naruszenie przysługujących jej praw, nie mógł doprowadzić do zamierzonego przez nią celu. Nie oznacza to jednak, że organ, do którego wpłynął wniosek skarżącej o określoną interwencję, nie miał obowiązku, wynikającego z zasad ogólnych k.p.a., ustosunkowania się do niego w formach przewidzianych prawem, w tym do weryfikacji żądania z punktu widzenia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego. Należy przyznać rację skarżącej, że tak sformułowany przez nią wniosek o cofnięcie zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych nie mógł doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., i rozpoznania sprawy w formie decyzji administracyjnej, albowiem żaden przepis prawa materialnego nie daje podstaw do autorytatywnej konkretyzacji prawa w żądanym zakresie. W takiej sytuacji zastosowanie winien był znaleźć przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest dla wstępnego etapu oceny wniosku. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem już wstępna analiza treści żądania skarżącej w świetle przepisów Prawa budowlanego prowadzi do wniosku o braku materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu w takiej sprawie. Jeśli jednak organ w sposób nieuprawniony wszczął postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej i w jego toku stwierdził, że nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu w formie decyzji administracyjnej, czyli że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, to adekwatnym sposobem jego zakończenia powinna być decyzja o umorzeniu postępowania, wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W sytuacji bezprzedmiotowości postępowania jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne byłoby prawnie niedopuszczalne (zob. wyrok NSA z 21 lutego 2006 r., I OSK 967/05, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że odmowa wszczęcia postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji, gdy na wstępnej fazie badania wniosku strony, organ stwierdzi, że wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych bądź podmiotowych. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie, gdy ocenie podlega pierwsze pismo w sprawie, mające na celu wszczęcie postępowania administracyjnego. Przepis ten winien zatem stanowić podstawę działania organu I instancji, ponieważ to właśnie przed tym organem dochodzi do wstępnej kontroli złożonego przez dany podmiot pisma. Dlatego też brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, gdy znajduje się ono, jak w niniejszej sprawie, na etapie postępowania odwoławczego. Niedopuszczalne jest bowiem odmowa wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy postępowanie to już zostało wszczęte i wydano w jego toku rozstrzygnięcie z art. 105 § 1 k.p.a. W postępowaniu drugoinstancyjnym organ administracji może utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), uchylić zaskarżoną decyzję i orzec reformatoryjnie ewentualnie uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie administracyjne (art.138 § 1 pkt 2 k.p.a.) bądź umorzyć postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) albo zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i uchylić zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania. Odmowa wszczęcia postępowania na etapie postępowania przed organem II instancji po uchyleniu decyzji organu I instancji, a więc po wszczęciu postępowania rozpoznawczego i wydaniu decyzji - jest niedopuszczalna. Stąd analizowanie przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowe. Stwierdzenie na którymkolwiek etapie prowadzonego już postępowania, że zostało ono zainicjowane wnioskiem podmiotu nieposiadającego cech strony bądź w sytuacji, gdy postępowanie jest z innych przyczyn niedopuszczalne (np. z powodu res iudicata) czy bezprzedmiotowe, wobec braku materialnoprawnych podstaw do załatwienia wniosku strony, winno skutkować wydaniem przez organ orzeczenia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchyleniem decyzji I instancji i umorzeniem postępowania a nie odmową jego wszczęcia. Z powyższego wynika jednoznacznie wadliwość zastosowania przez Wojewodę na tym etapie postępowania art. 61a k.p.a. Skoro organ odwoławczy stwierdził w istocie brak materialnoprawnych podstaw do rozpoznania żądania cofnięcia zaświadczenia, czyli okoliczności, które uzasadniają odmowę wszczęcia postępowania na wstępnym etapie analizy wniosku, a na zaawansowanym etapie postępowania – umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, to kontrolując decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania, niewłaściwe procesowo było skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W przypadku, gdy organ mimo braku przedmiotu postępowania wszczął to postępowanie, nie można już wydać rozstrzygnięcia o odmowie jego wszczęcia, a jedynym prawidłowym zakończeniem tego postępowania jest wówczas jego umorzenie (por. wyrok NSA z 21 września 2007 r. I OSK 602/07, Lex nr 443885). Ponadto, w ocenie Sądu, przepis art. 138 k.p.a. w ogóle nie daje organowi odwoławczemu podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji bez jednoczesnego wydania orzeczenia co do istoty sprawy, poza przypadkiem, gdy zaistnieją podstawy do umorzenia postępowania przed organem I instancji w całości albo w części. Odmowa wszczęcia postępowania nie jest bowiem orzeczeniem, co do istoty danej sprawy, lecz rozstrzygnięciem czysto procesowym. Z tego powodu odmowa wszczęcia postępowania przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. narusza prawo, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, bez uchybienia art. 134 § 2 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy organy nie miały kompetencji do wypowiadania się w zakresie zarzutów stawianych przez skarżącą gminnej inwestycji drogowej i działaniom organu, które doprowadziły do jej zaakceptowania i umożliwienia jej realizacji. Nie miały bowiem kompetencji do prowadzenia postępowania i załatwienia wskazanej sprawy. Z tego powodu zarzuty skargi odnoszące się do uchybień organów obu instancji w zakresie nieprawidłowej oceny zgłoszenia i w konsekwencji bezpodstawnego niewniesienia sprzeciwu względem niej nie mają żadnego wpływu na wynik kontroli legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. W tym zakresie wniosek skarżącej okazał się nieskuteczny, co nie oznacza, że aktualnie obowiązujące przepisy pozostawiają ją bez ochrony. Na podkreślenie zasługuje bowiem fakt, że ustawodawca zapewnił wszystkim podmiotom, których ewentualne prawa zostały naruszone wobec niezgodnej z prawem inwestycji budowlanej ochronę ich praw poprzez instytucję określoną w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, regulującą zasady postępowania w takich sytuacjach. Wykonanie robót budowlanych w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego, w szczególności w sytuacji wadliwego niewniesienia w terminie przez organ administracji architektoniczno - budowlanej sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszającego przepisy. Tym samym okoliczność rozpoczęcia realizowania inwestycji budowlanej w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu do którego nie został wniesiony wymagany prawem sprzeciw, nie wyłącza zasadności prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego we wskazanych przepisach. Sąd uznał, że zarzuty procesowe odnośnie braku właściwości Wojewody jako organu wyższego stopnia nie potwierdziły się ze względu na treść art. 82 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, z której wynika, że starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, a wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, rozpozna odwołanie i podejmie adekwatne procesowo rozstrzygniecie, z katalogu określonego w art. 138 k.p.a., ustosunkowując się do procesowych żądań skarżącej z art. 24 k.p.a., których nie rozpoznał w toku kontrolowanego postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.