II SA/Gd 1757/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Marta Went po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 listopada 2003 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia 14 lipca 2003 r., nr [...], 2. orzeka, że decyzje wskazane w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w na rzecz skarżącej B. P. 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta decyzją z dnia 14 lipca 2003 r., na podstawie art. 104 k.p.a., art. 40 ust. l i 3 oraz art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.) oraz zgodnie z Miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej z dnia 29 marca 1990 r. (Dz. Urz. woj. gdańskiego z dnia 15 czerwca 1990 r. Nr 166 poz. 116, ze zm.) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr 172/54 i 172/55 w R. przy ul. [...] dla budowy budynku usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że działka nr [...] i [...] w R. przy ul. [...], zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta przeznaczona jest pod "budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne i jednorodzinne z dopuszczeniem nieuciążliwych usług". W związku z tym, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku usługowego jest zgodna z ustaleniami wyżej wymienionego planu, organ miał obowiązek ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. P. zarzucając niedokładne i niepełne ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Odwołująca się wskazała, że w zaskarżonej decyzji pominięto kilka pozycji, które wyszczególniono w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla poprzedniej właścicielki przedmiotowej nieruchomości, co wskazuje na niedokładne i pobieżne ustalenie stanu faktycznego. Ponadto wywodziła, że bezpodstawnie wyrysowano obrysy budynków na działkach nr [...] i [...] oraz na działce odwołującej się nr [...] bez uprzedniego ustalenia sądowego służebności drogi koniecznej do działek. Następnie B. P. wskazała na inne, w jej opinii, naruszenia, to jest: • brak miejsc parkingowych w ramach przedstawionych obrysów budynków na działce nr [...], • przed złożeniem wniosku nie uregulowano spraw terenowo-prawnych dotyczących działki nr [...]; • wypowiedź przedstawiciela organu administracyjnego w trakcie wizji lokalnej, stwierdzająca, że przepisy nie mówią, iż obiekt nie może być piętrowy, • w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono projektów doprowadzania instalacji do działki budowlanej nr [...], • czterdziestoletni drzewostan nie owocowy został pominięty i pokrywa się z obrysem budynku, • istniejące i budowane domy mieszkalne są w linii zabudowy wskazanej na mapie z dnia 4 kwietnia 2001 r. , jedynie na posesji nr [...] linia zanika, bowiem wybudowano obiekt poza nią, • w decyzji dotyczącej dziełek nr [...] i [...] dla p. C. z dnia 24 kwietnia nie wskazano żadnych planowanych budynków, • warunki zabudowy nie zabezpieczają interesów właścicieli sąsiednich działek. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 listopada 2003 r., na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a. w związku z art. 85 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 40 ust. l art. 41, art. 42, art. 43, i art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, stwierdzając, iż brak było podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu. Planowana inwestycja jest bowiem zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta R.. Odnosząc się natomiast do zarzutów strony, organ stwierdził, iż nie mają one bezpośredniego związku z toczącym się postępowaniem i nie mogą być przedmiotem rozważań na obecnym etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjaśniono, że zaskarżona decyzja stwierdza jedynie zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta R.. Organ odwoławczy wskazał, że dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę wymagane jest przedłożenie projektu budowlanego. Na tym etapie również dokonuje się badania czy doszło do naruszenia uzasadnionego interesu osób trzecich oraz oddziaływania obiektu na sąsiednie nieruchomości. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z przepisami. Skargę na decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B. P. żądając jej uchylenia jako niezgodnej z prawem oraz ponowiła argumentację faktyczną i prawną zawartą w odwołaniu. Ponadto skarżąca wywodziła, że mając na uwadze dyspozycję art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest związany ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W jej opinii Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, że dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę będzie można dokonać stosownych uzgodnień dotyczących uzasadnionych interesów osób trzecich, bowiem nieuwzględnienie konkretnych uwarunkowań w przedmiotowej decyzji może spowodować "manipulowanie i naciąganie stanu faktycznego". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, uznając za bezzasadne żądanie skarżącej o uchylenie przedmiotowej decyzji. Ponadto organ odwoławczy powołał się na argumentację faktyczną i prawną przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.) ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Wniosek powinien zawierać określenie funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższy przepis jednoznacznie wskazuje, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie funkcji i sposobu zagospodarowania terenu, co należy rozumieć jako obowiązek wskazania przez stronę przeznaczenia inwestycji, którą zamierza zrealizować na określonym terenie. W rozpoznawanej sprawie rozważania należy rozpocząć od przedstawienia istotnych dla meritum sprawy zapisów planu ogólnego z dnia 29 marca 1990 r. (ze zm.), z którego wynika, że teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja oznaczony jest symbolem H12MW,MN – "budownictwo wielorodzinne i jednorodzinne z dopuszczeniem nieuciążliwych usług". Z wniosku złożonego przez I. i P. M. wynika, że przedmiotem planowanej inwestycji jest "budynek usługowy z infrastrukturą techniczną". W świetle powyższego należy stwierdzić, iż organy obu instancji, przy tak sformułowanym wniosku, nie mogły przesądzić zgodności bądź niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie, iż inwestycja jest zgodna z planem wymagało bowiem oceny, że przedmiotem inwestycji jest budynek usługowy realizujący funkcję usług nieuciążliwych. Dopiero wówczas możnaby stwierdzić zgodność planowanej inwestycji z planem. Organy obu instancji w toku postępowania nie ustaliły, jaki rodzaj usług prowadzony będzie na przedmiotowej nieruchomości, mimo, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna określać zasadnicze parametry planowanej inwestycji. Organ uprawniony jest bowiem do badania rodzaju obiektu, jaki ma być na danym terenie wzniesiony (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2000 r., II SA/Gd 1285/97, LEX nr 44205). Brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i skutkuje jej uchyleniem. Konieczność wyjaśnienia powyższych kwestii wynika wprost z treści art. 41 ust. 2 pkt 2 oraz art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które nakazują określić rodzaj inwestycji przez wymienienie charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu i jej funkcji, a ponadto charakterystycznych parametrów technicznych planowanej inwestycji, a do takich zaliczyć należy ogólną charakterystykę inwestycji (wyrok NSA, sygn. akt SA/Sz 1575/98, nie publikowany). Ponadto należy wskazać, że obowiązkiem organu, zgodnie z art. 7 k.p.a. jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i załatwienie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji rozpoznał wniosek mimo, iż ten był niepełny, nie odpowiadał on bowiem wymogom art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W takiej sytuacji organ powinien był wezwać stronę do uzupełnienia wniosku, w celu określenia rodzaju usług, jakie mają być prowadzone na terenie objętym decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Usuwaniu braków formalnych służy regulacja zawarta w przepisie art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którą jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ z urzędu, bez przewidzianego przepisami uzupełnienia wniosku I. i P. M., nie mógł przyjąć, iż usługi, które będą prowadzone na terenie nieruchomości objętej przedmiotową decyzją przyjmą charakter nieuciążliwy i orzec o zgodności planowanej inwestycji z zapisami planu. We wniosku oraz w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji na temat rodzaju usług, jakie mają być prowadzone na terenie objętym przedmiotową decyzją. Na organie zatem, jak wcześniej wspomniano, zgodnie z art. 7 k.p.a. ciążył obowiązek dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia oraz ustalenia funkcji planowanej inwestycji, czyli w niniejszej sprawie - rodzaju usług. W tym celu powinien był wezwać stronę do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowani terenu dla działki nr 172/54 i 172/55 przy ul. [...] w R.. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 i 135 oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł, jak w sentencji wyroku.