II SA/Gd 176/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędzia NSA Marek Gorski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 11 października 2006 r., Nr [...], 2/ określa, że opisane w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Burmistrz decyzją z dnia 11 października 2006r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. i R. U., A. P., L. L., na podstawie art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588 i 1589) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego trzy stanowiskowego dla samochodów osobowych wraz z przebudową przyłącza kanalizacyjnego na działce nr [...] położonej przy ul. C. w B. W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość objęta inwestycją położona jest na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wskazał, że w dniu 15 lutego 2006 r. zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W związku z w/w zawiadomieniem wpłynęły pisma K. S., właściciela sąsiedniej nieruchomości, (działki nr [...]), który nie wyrażał zgody na lokalizację garaży na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] ze względu na małą powierzchnię działki nr [...] i odległości planowanych inwestycji od zabudowy istniejącej . W odpowiedzi Burmistrz w dniu 01.03.2006 r. poinformował K. S., że zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich a przepisy ustawy nie warunkują wydania decyzji o warunkach zabudowy uzyskaniem zgody właścicieli nieruchomości, na której planowana jest inwestycja lub właścicieli nieruchomości sąsiednich. Organ I instancji podkreślił, iż zgodnie z w/w Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] położonej w B. przeprowadzono "Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnił, że z analizy przeprowadzonej w pierwotnym postępowaniu wynikało, że nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy w zakresie wskaźnika kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dotyczącego intensywności wykorzystania terenu wobec powyższego Burmistrz w dniu 13 kwietnia 2006 r. wydał decyzję odmowną. Organ podkreślił, iż w dniu 5 maja 2006 r. wnioskodawcy odwołali się od w/w decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia 14 czerwca 2006 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ I instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zwiększono wokół działki obszar analizowany i ponownie przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przeprowadzonej ponownie analizy wynika, że w obszarze analizowanym są działki o wyższym procencie zabudowy niż działka nr [...] i wyznaczono maksymalny procent zabudowy w obszarze analizowanym. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. S., zarzucając, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje pogorszenie warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości. Ponadto zakwestionował, ponownie wykonaną, przez tą samą uprawnioną osobę, analizę urbanistyczną, wywodząc, że nie spełnia ona wymagań określonym w cyt. rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. Odwołujący zarzucił również, że analizy tej dokonano na nieaktualnej mapie dla tego terenu, która nie uwzględniała całej istniejącej zabudowy. Decyzją z dnia 1 grudnia 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa decyzja została wydana w warunkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o przepisy przywołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61) oraz analizę stanu istniejącego, która obejmuje tzw. obszar analizowany wyznaczony w celu sprawdzenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności chodziło o zbadanie czy teren ma dostęp do drogi publicznej, czy istnieje odpowiednie uzbrojenie, a także czy sąsiednie działki są zabudowane, oraz jak ma przebiegać linia zabudowy. Organ wyraził pogląd, iż z dokonanej analizy wynika, że zostały spełnione warunki (przesłanki), o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Planowane zainwestowanie przedmiotowej działki jak również zainwestowanie terenów sąsiednich w obszarze analizowanym jest wystarczające dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w tym także w zakresie kontynuacji funkcji oraz linii zabudowy. Funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza. Działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej wojewódzkiej. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Dla przedmiotowego terenu nie ma przewidzianych zadań samorządowych i rządowych tj. inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym. Teren przeznaczony pod inwestycję nie wymaga zgody na wyłączenie z użytkowania rolnego w trybie uchwalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. W kwestii uprawnień właściciela organ wyjaśnił, że art. 63 ustawy stanowi o szczególnym charakterze decyzji o warunkach zabudowy. Może, bowiem być wydana jednocześnie więcej niż jednej osobie (wnioskodawcy), a ponadto nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja ta nie uprawnia do podjęcia robót budowlanych, wiąże jednak organ wydający pozwolenie na budowę. Dlatego decyzji tej przypisuje się w utrwalonym orzecznictwie sądowym charakter promesy udzielonej inwestorowi przez właściwy organ, czyli przyrzeczenia, że ustalone w niej warunki przesądzą o treści pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy ponownie wyjaśnił, że przepisy prawa nie warunkują wydania takiej decyzji, wcześniejszym uzyskaniem zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, a zatem problem uprawnień właściciela do terenu nie ma w postępowaniu o ustalenie takich warunków żadnego znaczenia. Następnym etapem procesu inwestycyjnego będzie uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Sprawy te nie należą jednak do właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, ustala także wymóg związany z ochroną interesów osób trzecich, z którego wynika, że planowana inwestycja nie może pogorszyć warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości. Spełnienie w/w warunku należy do obowiązków projektanta przy opracowaniu projektu budowlanego przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Sprawy te związane są z respektowaniem przepisów o warunkach technicznych, które należą do obszaru prawa budowlanego. Rozpatrując po raz kolejny przedmiotową sprawę i odnosząc się do zarzutów odwołania kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, ustalających zasady kształtowania zabudowy. Z analizy materiału dowodowego, a w szczególności z analizy urbanistycznej i załącznika graficznego wynika, że na terenie objętym tą analizą znajdują się obiekty gospodarcze i garażowe umożliwiające kontynuację funkcji. Ponadto osoba uprawniona dokonała ustaleń w zakresie kształtowania wskaźników zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, ustalając te parametry. Z ustaleń tych wynika, że istnieje możliwość zlokalizowania na działce nr [...] budynku garażowego dla samochodów osobowych. SKO wskazało, że projekt zagospodarowania działki (stanowiący fragment projektu budowlanego) sporządzony w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy, będzie musiał spełniać wymogi określające warunki techniczne usytuowania budynków w stosunku do granic działki i obiektów sąsiednich. Projekt budowlany zawierający zagospodarowanie działki oceniać będzie starosta w zakresie między innymi zgodności z warunkami technicznymi w postępowaniu o pozwolenie na budowę, co nie należy do kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych. Skargę na powyższą decyzję wniósł K. S., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżący ponowił zarzuty odwołania wskazując, że naruszenie prawa polegało na tym, że: - analizy dokonano na nieaktualnej mapie, - nie wyjaśniono przyczyn poszerzenia zakresu obszaru analizowanego i sprzeczności aktualnej analizy z analizą przeprowadzoną przez tego samego urbanistę, który w ponownym rozpatrywaniu sprawy doszedł do innych wniosków końcowych, - nie uwzględniono faktu, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek wpisany do rejestru zabytków i obszar przyszłej inwestycji podlega szczególnej ochronie prawnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniesiono o jej oddalenie, ponawiając argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto istniała przesłanka wznowieniowa w związku z pozbawieniem skarżącego udziału w postępowaniach uzgadniających jej projekt w trybie art. 106 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie wydano już inną decyzję odmowną, której podstawą była analiza przeprowadzona przez uprawnionego architekta E. D. oparta na przepisie § 3.1 cyt. wyżej Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., z której jednoznacznie wynikało, że nie został spełniony podstawowy warunek dotyczący intensywności (wskaźnika zabudowy). W analizowanym obszarze średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosił 18,5%, natomiast na działce przewidzianej do zabudowy już 28% co wykluczało możliwość decyzji pozytywnej (por. k. 23 akt organu I instancji). Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zlecił sporządzenie nowej analizy i tym razem ten sam uprawniony architekt urbanista bez wyjaśnienia przyczyn zwiększył obszar analizowany wokół nieruchomości planowanej do zabudowy w ten sposób, że w obszarze analizowanym znalazły się działki o wyższym procencie zabudowy niż działka nr [...] i tym samym uznał, że zostały spełnione wymagane warunki. Wnioski tej nowej analizy bezkrytycznie podzieliły organy obydwu instancji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Warunków tych nie spełnia uzasadnienie decyzji organów obydwu instancji, które nie wyjaśnia jak bez zmiany stanu faktycznego istniejącego na gruncie jedna analiza wykluczała możliwość dalszej zabudowy na działce inwestorów z powodu przekroczenia średniego wskaźnika zabudowy na terenie analizowanym, a druga poszerzając bez wyjaśnienia przyczyn obszar analizowany wskazała, że spełnione są warunki do ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Ponadto organy obydwu instancji nie ustosunkowały się do konkretnych zarzutów odwołania dotyczących aktualności mapy, na której przeprowadzono analizę, szczególnej ochrony przedmiotowej nieruchomości, która zgodnie z zarzutem skarżącego podlegała ochronie konserwatorskiej. Stosownie do art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 2. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. 3. Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. 4. Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. 5. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. 6. Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. 7. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Wykonując tą delegację ustawową Minister Infrastruktury Rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003r. ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określił sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Warunków tych zaskarżona decyzja nie spełnia w częściach dotyczących powierzchni zabudowy działki do 40% oraz decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Skarżącemu K. S. jako właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje prawo strony w tym postępowaniu administracyjnym, czego nie kwestionowały organy administracji, zawiadamiając go zarówno o wszczęciu postępowania, doręczając mu decyzję. Skarżący natomiast z naruszeniem przepisów art. 28 i 106 k.p.a. pominięty został od udziału w odrębnych postępowaniach, dotyczących uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy ze Starostą, Marszałkiem Województwa, Zarządem Dróg Wojewódzkich oraz Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, co stanowiło wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji organów obydwu instancji. W orzecznictwie Sądów Administracyjnych jednolity jest pogląd, że strona postępowania administracyjnego jest również stroną postępowań uzgadniających z innymi organami projekt decyzji w trybie i na zasadach określonych w art. 106 k.p.a. Z akt sprawy organu I instancji wynika, że uzgodnienia te odbyły się bez udziału K. S. Z tych też przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b i c P.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje organów obydwu instancji. W dalszym postępowaniu w tej sprawie organy administracji winny ponownie rozpatrzyć wniosek, zapewnić udział skarżącego przed organami uzgadniającymi, a wydane decyzje winny zawierać dokładne ustalenia faktyczne, ocenę dowodów, oraz spełniać wszystkie wymagania określone w przytoczonych wyżej przepisach art. 61 i dalszych ustawy oraz rozporządzeń wykonawczych.