II SA/Gd 1769/01

Dnia 4 lutego 2004r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący NSA: Jan Jędrkowiak Sędziowie : NSA: Barbara Skrzycka - Pilch SSO (del.): Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant: Danuta Penkalla po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia 27 kwietnia 2001r nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 stycznia 2001r nr[...] II zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. S. kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Gd 1769/01 Uzasadnienie Decyzją z dnia 27 kwietnia 2001 r. nr [...] Wojewoda powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. S. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 stycznia 2001 r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. P. [...] w G. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Prezydent Miasta wydał zaskarżoną decyzję w wyniku postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku M. S. o udzielenie pozwolenia na przebudowę poddasza mieszkalnego przy ul. P. w G. W związku z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w ww. sprawie do organu I instancji wpłynęły pisma będących stronami postępowania sąsiadów inwestora G. C. i S. B. kwestionujących prawidłowość projektu i sprzeciwiających się wnioskowanej inwestycji. Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2000 r. nr [...] zobowiązano inwestora do uzupełnienia złożonych dokumentów m.in. o brakującą zgodę sąsiadów na rozbudowę. Ponieważ inwestor w określonym w postanowieniu terminie nie przedłożył ww. zgody, decyzją z dnia 26 stycznia 2001 r. odmówiono zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na wnioskowaną rozbudowę. Od decyzji odwołał się M. S. podnosząc fakt, że rozbudowa nie powoduje zmiany lokalizacji obiektu w stosunku do granic działki ponieważ obejmuje tylko środkowy segment budynku szeregowego. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa rozbudowa dotyczy nie odrębnego budynku mieszkalnego, lecz jednego z kilku segmentów, stanowiących zorganizowaną formę budownictwa jednorodzinnego i będącego łącznie jednym budynkiem. W konsekwencji inwestorowi nie przysługuje prawo dowolnej rozbudowy tego budynku w części stanowiącej jego własność, bez zajęcia stosownego stanowiska przez pozostałych współwłaścicieli całego budynku szeregowego uznanych za strony postępowania. W opinii organu II instancji nie został spełniony jeden z obowiązków wynikających z postanowienia z dnia 21 kwietnia 2000 r., albowiem inwestor nie uzyskał wymaganej zgody sąsiadów na zamierzoną inwestycję co skutkować musi odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z powyższym jakkolwiek przedłożona do zatwierdzenia dokumentacja jest kompletna, nie narusza przepisów warunków technicznych, jest zgodna z zapisem obowiązującego prawa miejscowego, to zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. S. wskazując, iż decyzję odmowną uzasadniono brakiem pisemnej zgody właścicieli sąsiednich budynków na projektowaną rozbudowę, stwierdzając jednocześnie, że dokumentacja techniczna jest kompletna i zawiera prawidłowe rozwiązania projektowe. Natomiast zdaniem skarżącego nie uwzględniono faktu, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 marca 2001 r. stwierdził niezgodność zawartego w § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wymogu uzyskiwania pisemnej zgody sąsiadów na budowę i przebudowę budynku usytuowanego na granicy działki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że wnioskowana rozbudowa nie pozostaje bez wpływu na sąsiednie segmenty np. dodatkowe obciążenie ścian wspólnych i tym samym bez zgody pozostałych współwłaścicieli całego budynku szeregowego należało odmówić zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Nadto prowadziłoby to do naruszenia cudzego prawa własności. Jednocześnie organ stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, gdyż jego treść odnosi się do sytuowania budynku będącego wraz z pozostałymi w istocie jednym budynkiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1). Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji publicznej. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie uzasadnia uchylenie decyzji. Z mocy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego ustalenia okoliczności sprawy oraz wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno czynić zadość wymaganiom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno wskazywać fakty uznane za udowodnione, dowody na których oparł się organ, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi zatem o wytłumaczenie, dlaczego organ zastosował konkretny przepis prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej i wskazanie związku między oceną stanu faktycznego a treścią rozstrzygnięcia. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w danej sprawie i bez rozważenia tych przepisów w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1997 r. o Zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999 r. Dz.U. Nr 15, poz. 139) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu roboty budowlane polegające na modernizacji, remoncie lub montażu, przebudowie oraz zmianie przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Jak wynika z akt sprawy zgodnie z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy W. zatwierdzonym uchw. nr [...] z dnia 17.11.1994 r. budynek objęty planowaną inwestycją znajduje się w granicach zabudowy jednorodzinnej. Symbol planu J.3.M. Teren ten objęty jest strefą "A" ochrony konserwatorskiej. Z powołanego wyżej prawa miejscowego wynika, iż na terenie objętym projektowaną inwestycją obowiązuje zakaz zwiększania powierzchni mieszkalnej budynków drogą nadbudowy nowych pełnych kondygnacji. Stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu z : a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami, w tym techniczno - budowlanymi; 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; 3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, ust. 2. Właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczno - budowlanego z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5. ust. 3. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 i 2, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, zaś w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji - ust. 4 art. 35. Z powyższego wynika, iż organ administracji publicznej dokonuje sprawdzenia zgodności projektu, w pierwszej kolejności z przepisem prawa gminnego, a efekt dokonanego sprawdzenia musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Zarówno uzasadnienie decyzji organu I jak i II instancji wymogu tego nie spełnia. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 26.01.2001 r. nie zawiera w ogóle oceny projektowanej inwestycji pod względem jej zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast decyzja organu II instancji z dnia 27.04.2001 r. ogranicza tę ocenę do stwierdzenia, iż projektowana inwestycja zgodna jest z zapisem obowiązującego prawa miejscowego, co z oczywistych względów nie czyni zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Brak bowiem jakiegokolwiek odniesienia do przedłożonego przez skarżącego projektu inwestycji, z którego wynika, iż planuje się podwyższenie dachu celem uzyskania kondygnacji mieszkalnej, czego efektem będzie zwiększenie de facto powierzchni mieszkaniowej o ponad 20 m2 (str. 3 projektu) - co w połączeniu z planowanym wymurowaniem ściany na wysokość pełnej kondygnacji, na co wskazuje się na stronie 4 projektu, nasuwa wątpliwości co do zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa miejscowego. Ze względu na objęcie ochroną konserwatorską terenu, na którym położony jest budynek, organ I instancji winien zwrócić się o opinię do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w tej sprawie, co wynika z art. 39 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - w trybie przewidzianym w art. 106 § 1 K.p.a. Uszło bowiem uwadze organów, iż zajęcie stanowiska przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków winno było nastąpić w formie postanowienia, na które służy stronom postępowania, określonym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zażalenie zgodnie z brzmieniem art. 106 § 5 K.p.a. Przyjęcie, jako dowodu w sprawie, lakonicznego stwierdzenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, sprowadzającego się do jednego zdania bez wyraźnego odniesienia do projektowanej inwestycji - w kserokopii - nie stanowi nawet dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 K.p.a. W konsekwencji stwierdzić należy, że przyjęcie takiego dowodu nastąpiło z obrazą dyspozycji art. 106 § 5 K.p.a. i pozbawiało strony postępowania możliwości obrony ich interesów w drodze złożenia zażalenia. Działanie to spowodowało również naruszenie podstawowej zasady, wyrażonej w art. 10 K.p.a., nakazującej organom administracji publicznej zapewnienie stronom czynnego udziału, w każdym stadium postępowania. Już sama ta okoliczność powinna była skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, z zaleceniem respektowania dyspozycji art. 106 § 5 K.p.a. Stwierdzić również należy, wbrew uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przedłożona dokumentacja, mimo zobowiązania nałożonego na podstawie art. 35 ust. 3 w postanowieniu organu I instancji z dnia 21.04.2000 r. nr [...], nie zawiera jednoznacznego określenia pokrycia dachowego, które w wypadku zastosowania materiału innego niż dachówka ceramiczna również wymagało uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Zwłaszcza, iż z przedłożonego projektu wynika, iż przewidziane jest pokrycie dachu dachówką bitumiczną lub blachodachówką (str. 4 projektu). Zobowiązaniu temu nie czyni zadość wyjaśnienie projektanta w piśmie z dnia 22.05.2000 r. Niezależnie od powyższego krytycznie ocenić należy uzasadnienie przez organy obu instancji przyczyn odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez jednoznacznego odniesienia do obowiązujących w tym zakresie przepisów. Zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (co z omówionych wyżej przyczyn w niniejszej sprawie nie było konieczne) oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ administracji publicznej, wydając decyzję, ocenia spełnienie przesłanek, od których zależy pozytywne rozstrzygnięcie. Prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego może wynikać z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązanego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. W zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji brak jednoznacznego stanowiska - czy dodatkowe obciążenie ścian wspólnych budynku skarżącego, mającego ulec rozbudowie wynika z ich nadbudowania (czemu konsekwentnie przeczy skarżący, a niejasny projekt graficzny nie wyjaśnia tego problemu) i w związku z tym skarżący winien wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem projektowane prace ingerowałyby w sferę prawa własności właścicieli nieruchomości. sąsiednich i wówczas uzyskanie przez niego ich zgody byłoby wymagane, czy też w wyniku planowanych prac na nieruchomości skarżącego, może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli budynków sąsiednich w aspekcie naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki) a zatem dotyczyłoby to samodzielnej oceny organu, do której jest zobowiązany przepisem art. 35 ust. 1 pkt Ic i ust. 2 na podstawie złożonego projektu i wszelkiej dokumentacji wymaganej tym przepisem - a wówczas zgoda właścicieli budynków sąsiednich nie byłaby wymagana. Decyzje organu obu instancji nie spełniają w tym zakresie wymogu określonego przepisem art. 107 §3 K.p.a. Dodatkowo stwierdzić należy, że dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie ma znaczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 05.03.2001 r. sygn. P 11/2000, albowiem dotyczy on sytuowania budynku na granicy działki z nieruchomością sąsiednią, co w omawianej sprawie nie zachodzi. Tym bardziej mylące, a tym samym naruszające normę art. 7 i 8 K.p.a. jest nałożenie w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia 21.04.2000 r. przez organ I instancji zobowiązania na skarżącego przedłożenia zgody sąsiadów na rozbudowę do granic działki. Mając na uwadze powyższe rozważania, uwzględniając przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zgodnie, z którym Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a rozstrzyga w granicach danej sprawy - Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt lc powołanej ustawy. Ponieważ art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 z późn. zm.).