II SA/Gd 177/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 9 października 2006r., nr [...] Wójt Gminy, działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił opłatę w wysokości 3.432,00 zł, którą zobowiązana jest uiścić M. W. w związku ze zbyciem niezabudowanej nieruchomości położonej we wsi L., gmina L., stanowiącej działkę nr [...], której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 4 lipca 2002r. nr [...] wskazując, że uiszczenie opłaty winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że przedmiotowa nieruchomość rolna stanowiąca własność M. W. przeznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym opisaną wyżej uchwałą Rady Gminy na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego Nr [...]. Przedmiotowa działka nr [...] powstała w wyniku podziału nieruchomości rolnej i jako działka rolna została nabyta przez M. W. na podstawie umowy darowizny z dnia 24 września 1999r., a następnie została przez nią sprzedana jako działka przeznaczona na zabudowę mieszkaniową umową sprzedaży z dnia 11 sierpnia 2006r. na rzecz D. i M. małż. W. Organ podniósł, że zmiana przeznaczenia z celów rolnych na cele mieszkaniowe nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego spowodowała, że wartość zbywanej nieruchomości wzrosła o kwotę 11.440,00 zł, co potwierdzał operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z dnia 15 września 2006r., sporządzony na zlecenie Urzędu Gminy, przedłożony stronie w toku postępowania. Powyższe okoliczności uzasadniały naliczenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Ponadto organ pierwszej instancji podniósł, że powołana uchwała Rady Gminy ustaliła przedmiotową opłatę w wysokości 30% lub 10% (w przypadku zbycia osobom bliskim) wzrostu wartości nieruchomości i wskazał, że z aktu notarialnego nie wynikało, aby kupującym była osoba bliska wymieniona w uchwale, ani też w toku postępowania strona nie poinformowała organu o tym fakcie, a zatem należało określić opłatę w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. wniosła o jej uchylenie, zarzucając iż nie została poinformowana przez organ pierwszej instancji o zmianie przeznaczenia jej działki. Wskazała, że zbyła przedmiotową nieruchomość bez uiszczenia opłaty, albowiem nie była świadoma tego obowiązku. Wskazała, że Kodeks postępowania administracyjnego nakłada obowiązek poinformowania strony postępowania o wszystkich ważnych aspektach, w szczególności gdyby miała ponieść jakiekolwiek zobowiązania finansowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 grudnia 2006r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że stosownie do art. 37 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami notariusz, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego, jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu, zaś organ ten ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego. Powołując się na art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami Kolegium wskazało, że kwestia pobrania przedmiotowej opłaty nie zależy od uznania organu administracji. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości i ustala się ją na dzień jej zbycia. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego jest obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty. Z operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie wynikało, że wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o 11.442,56 zł, a zatem opłata stanowiąc 30% tej kwoty wynosiła 3.432,00 zł. Opłata została naliczona na dzień sprzedaży, tj. dzień 11 sierpnia 2006r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję wniosła M. W., w której wniosła o zmianę decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, iż o decyzjach dotyczących danin publicznych obywatele powinni być informowani z zachowaniem okresu vacatio legis. Podniosła, że sprawa powinna zostać rozpatrzona w oparciu o zasadę współżycia społecznego oraz konstytucyjnej ochrony prawa własności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi wskazując, że zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów prawa, a argumentacja zawarta w skardze nie mogła mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest dokonanie przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obowiązany jest do badania z urzędu, czy zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie jest obarczone naruszeniem prawa skutkującym uchylenie zaskarżonego aktu. W przedmiotowej sprawie Sąd nie doszukał się naruszeń prawa w działaniu organów administracji publicznej uzasadniających uwzględnienie rozpoznawanej skargi. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), który stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Art. 37 ust. 1 ustawy wyjaśnia, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 3 i 4 cytowanej ustawy sprzedaż nieruchomości po upływie 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza ustalenie opłaty w następstwie wzrostu jej wartości. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo wykazały, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające ustalenie jednorazowej opłaty określonej w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Okolicznością bezsporną było, że w związku z uchwaleniem przez Radę Gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów Gminy działka nr [...], której skarżąca była właścicielem znalazła się na obszarze oznaczonym symbolem MN, określonym jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przed uchwaleniem wskazanego planu przedmiotowa działka znajdowała się na obszarze oznaczonym jako tereny rolne. Plan powyższy wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, to jest w dniu 18 lutego 2003r. Skarżąca zawarła umowę sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w dniu 11 sierpnia 2006r., a więc przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu ustalenia, czy istotnie uchwalenie nowego planu miejscowego spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, przeprowadzony został dowód z opinii biegłego z zakresu wyceny nieruchomości. Prawidłowo sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy został przyjęty przez organy obu instancji za podstawę dokonanych ustaleń, zaś skarżąca, zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak również w skardze, nie kwestionowała jego treści. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż nie miała świadomości zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości nie miała znaczenia dla ustalenia jednorazowej opłaty. Wskazać jednak należy, że twierdzenie skarżącej nie znajdowało pokrycia w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego. Z umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, zawartej w formie aktu notarialnego wynikało bowiem, że skarżąca przedłożyła zaświadczenie Wójta Gminy z dnia 1 lipca 2005r., z którego treści wynikało, że nieruchomość ta jest przeznaczona w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zarzut skarżącej, iż w toku postępowania administracyjnego organy nie uwzględniły zasad współżycia społecznego oraz zasady ochrony prawa własności nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi. Brak jest bowiem podstaw do powoływania się na zasady współżycia społecznego w ramach stosunku administracyjno-prawnego łączącego stronę postępowania administracyjnego oraz organ administracji publicznej. Obowiązek przestrzegania zasad współżycia społecznego stanowi element treści stosunków cywilno-prawnych. Podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach, które orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela w całości. W wyroku z dnia 22 września 1983r., sygn. akt SA/Wr 367/83 (ONSA 1983, Nr 2, poz. 75) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "1. Art. 5 kc wytycza granice, w jakich osoba uprawniona może czynić użytek z przysługującego jej prawa; ze względu jednak na swą przynależność do systemu prawa cywilnego klauzula zgodności z zasadami współżycia społecznego nie może być stosowana w ocenie uprawnień lub obowiązków powstających w obszarze normowanym przepisami prawa administracyjnego bądź finansowego, w których nie występuje jej odpowiednik. 2. Zasady współżycia społecznego mogą być w postępowaniu administracyjnym uwzględnione wówczas, gdy odsyłają do nich szczególne przepisy prawa". W innym wyroku stwierdził, że: "1. Podstawą zaskarżenia decyzji administracyjnych, czyli podstawą skargi sądowej, nie może być zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego. 2. Art. 6 i art. 7 kpa wykluczają stosowanie zasad współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej, że zasady współżycia społecznego nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej i skargi sądowej, nie mogą modernizować i modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego." (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1984r., sygn. akt SA/Po 1028/84, nie publ.)., zaś w wyroku z dnia 21 maja 1984r., sygn. akt III SA 182/84 (nie publik.) przyjął, że: "Powołanie się w decyzji administracyjnej na zasady współżycia społecznego, oznacza przeniesienie na grunt prawa administracyjnego normy zawartej w art. 5 Kc. Zabieg taki nasuwa istotne wątpliwości wobec istnienia zasadniczej odmienności charakteru tych gałęzi prawa." W toku przedmiotowego postępowania administracyjnego nie została naruszona zasada ochrony prawa własności. Wskazać należy, że zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z opisanej w tym przepisie zasady praworządności wynika m.in., że ingerencja organów administracji publicznej w sferę praw i wolności obywatelskich jest dopuszczalna wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W związku z tym stwierdzić należy, że z przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika dla organów administracji publicznej obowiązek ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Skoro zatem obowiązujący przepis prawa ingeruje w sferę praw i wolności obywatelskich, brak jest podstaw, aby czynić organowi administracji publicznej zarzut naruszania tych praw i wolności w procesie stosowania tych przepisów. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, uznając skargę za bezzasadną orzekł jak w sentencji wyroku.