II SA/Gd 1774/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi K.K. i M.K. na decyzję Wojewody z dnia 19 listopada 2003r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu oddala skargę Burmistrz Miasta decyzją z dnia 10 września 2003 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126, ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził rysunki zamienne do pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...] w Ch. (działka nr [...]) i wydał pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń parteru na bar sezonowy i piwnicznych na zaplecze baru. Zastrzeżenia i uwagi w trakcie prowadzonego przez organ postępowania wniósł A.M.– współwłaściciel działki sąsiedniej. W zawartej w uzasadnieniu decyzji ocenie organu powyższe zarzuty nie odnosiły się do żadnych konkretnych kwestii, więc nie było możliwości ustosunkowania się od nich. Ponadto wyjaśniono, że inwestor posiada pisemną zgodę wszystkich właścicieli sąsiednich działek na prowadzenie działalności gospodarczej. Nadto wskazano, że otwory okienne znajdujące się w ścianie wschodniej powinny ulec likwidacji lub zmianie na luksfery z uwagi na fakt, iż ściana ta znajduje się w granicy posesji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.M. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. Odwołujący się zarzucił, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie oparty został na informacjach zawartych we wniosku K. i M. K., które to informacje, w ocenie strony skarżącej, odbiegają od rzeczywistości bowiem wbrew zapisom w przedmiotowym wniosku na spornej posesji brak jest ogrodzenia oraz dojazdu do budynku "B". Wskazano także, iż posadowienie baru na przedmiotowej działce zwiększyłby poziom hałasu na działce sąsiedniej. Ponadto, w ocenie A.M. zaskarżona decyzja jest niezgodna z przepisami szczególnymi i ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż decyzja ta zwiększa powierzchnię zabudowy działki, podczas gdy już istniejąca powierzchnia zabudowy działki nr [...] przekracza dopuszczalne 20 % powierzchni całkowitej wynikającej z Dziennika Urzędowego Województwa Gdańskiego nr 16 z 1993 roku poz. 89). Poza tym decyzja, mimo protestów odwołującego się zwiększa długość zabudowy w granicy działek. A.M. zgłosił także samowolne przystąpienie inwestorów do użytkowania baru będącego przedmiotem spornej decyzji. Wojewoda decyzją z dnia 19 listopada 2003 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. l pkt 2, art. 81 ust. l pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 z zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji stwierdzając wadliwość wydanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 36 a ust. l ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, które w rzeczywistości nie zostało wydane. W świetle podnoszonych przez A.M. okoliczności dokonania przez inwestorów faktycznej zmiany funkcji budynku oraz wyjaśnień K.i M.K. złożonych w dniu 1 września 2003r. informujących m.in. o zakończeniu dnia 2 lipca 2003r. "przygotowań technicznych i organizacyjnych dla prowadzenia działalności gospodarczej" oraz dokonanych zmianach w części elewacji, w ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia wymaga stan faktyczny sprawy. Zdaniem organu II instancji wobec stwierdzenia przesłanek "samowoli budowlanej" organ I instancji powinien był przekazać sprawę do zbadania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawieszając jednocześnie postępowanie prowadzone z wniosku inwestorów, do chwili zakończenia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Ponadto organ II instancji stwierdził, iż w obrocie prawnym, w przypadku uprawomocnienia się zaskarżonej decyzji, funkcjonować będą dwie (por. decyzja z dnia 5 grudnia 2001 r.) odmienne i wzajemnie się wykluczające decyzje o pozwoleniu na rozbudowę tego samego obiektu, bowiem osnowa kwestionowanego orzeczenia w części dotyczy projektu zamiennego do zatwierdzonego pierwotnie decyzją z dnia 5 grudnia 2001r., jednakże jego podstawa prawna nie uwzględnia przepisu art. 36 a ust. l. Organ wskazał również, iż w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji brak jest wskazania przepisu art. 71 ust. l i 2 ustawy sankcjonującego zmianę sposobu użytkowania piwnic budynku "B" po zakończonym procesie inwestycyjnym, przebudowywanych w związku z planowaną nową funkcją. W osnowie rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji nie precyzuje czy wraz z zatwierdzeniem projektu zamiennego związanego ze zmianą funkcji realizowanego budynku "A" i pozwoleniem na budowę według projektu zamiennego, zatwierdzany jest równocześnie projekt budowlany i wydawane pozwolenie na budowę związaną ze zmianą sposobu użytkowania budynku "B". Stwierdzono również, że wniosek inwestora, potwierdzony pieczęcią z datą wpływu z dnia 17 czerwca 2003r. formalnie dotyczył jedynie zmiany sposobu użytkowania i nie precyzował jakich obiektów dotyczy. W aktach sprawy znajduje się co prawda pismo wnioskodawców kierowane do Burmistrza Miasta precyzujące zakres składanego wniosku, ale nie zostało ono formalnie przyjęte przez organ I instancji. Skutkiem powyższego zarówno zawiadomienie o prowadzonym postępowaniu jak też osnowa wydanego rozstrzygnięcia są niespójne z wnioskiem inwestorów formalnie przyjętym w dniu 17 czerwca 2003r. Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dnia 26 października 2001 r. wynikające z miejscowego planu zagospodarowania dopuszczały przeznaczenie rozbudowywanego budynku mieszkalnego jedynie na cele mieszkalne. Ustalenie przeznaczenia terenu objętego inwestycją i ewentualnych ograniczeń wynikających z aktualnie obowiązującego planu miejscowego jest zatem niezbędne z uwagi na zmianę funkcji przedmiotowego budynku. Zwrócono również uwagę na fakt, że w aktach sprawy brak jest dowodu na spełnienie przez inwestorów przesłanek § 14 ust. l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z przytoczonym przepisem do działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania. Wobec usytuowania budynku mieszkalnego "A" bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] i [...] dostęp do przebudowywanych w związku ze zmianą ich funkcji pomieszczeń piwnicznych budynku "B" pozbawionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, winien zostać zapewniony z działki sąsiedniej np. poprzez ustanowienie służebności przejazdu i przechodu. Z akt sprawy nie wynika ponadto, czy przedstawiony projekt budowlany respektował ustalenia § 18 przytoczonego rozporządzenia zobowiązujące do urządzenia, stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy działki budowlanej, m.in. miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo niezbędnych przy wprowadzaniu funkcji usługowej (gastronomia). Skargę na powyższą decyzję wnieśli K i M. K. żądając jej uchylenia oraz uznania, że decyzja wydana przez Burmistrza Miasta z dnia 10 września 2003 r. zgodna jest z prawem. Skarżący stwierdzili, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 9 k.p.a., bowiem nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy takich jak kwestia odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Za nieuzasadnione strona uznała ustalenia Wojewody co do stwierdzenia samowoli budowlanej oraz zalecenia zawieszenia postępowania w celu przekazania jej do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto skarżący nie podzieli stanowiska organu, że w obrocie prawnym będą funkcjonowały dwie odmienne i wzajemnie wykluczające się decyzje, bowiem rozbudowa jak i zmiana funkcji nastąpiła po wcześniejszym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Natomiast w kwestii rozważań co do zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz braku dowodu odnośnie spełnienia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie skarżący uznali za nieuzasadnione rozstrzyganie tych kwestii, bowiem organ odwoławczy w tym zakresie nie podejmował się jakichkolwiek wyjaśnień. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 36 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 z zm.) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zatem inwestor, który zamierza odstąpić w istotny sposób od planu budowy powinien fakt ten zgłosić zgodnie z dyspozycją art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego właściwemu organowi. Zaniechanie tego obowiązku sankcjonuje art. 36 ust. 2 Prawa budowlanego, który zobowiązuje właściwy organ do uchylenia decyzji w przypadku stwierdzenia istotnych odstąpień od warunków pozwolenia na budowę. Przepis ten dotyczy robót budowlanych, dla których została już wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Pogląd taki ugruntował się w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, iż celem tego przepisu jest dyscyplinowanie procesu inwestycyjnego przez konieczność uzyskiwania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przez tych inwestorów, którzy zamierzają dokonać (...) istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 1998 r. IV SA 845/98, ONSA 2000, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1996 roku sygn. akt S.A./Gd 1695/95). Przy zastosowaniu art. 36 a Prawa budowlanego, musi mieć miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie istotność zamierzonych odstępstw jest oczywista zarówno dla stron jak i organów. Z analizy materiału dowodowego sprawy wynika, K. i M. K. w dniu 17 czerwca 2003 r. złożyli wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania nieruchomości znajdującej się na ul. [...] w Ch. (działka nr [...]). W toku postępowania pojawiły się natomiast informacje, iż inwestorzy dokonali już istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego mimo, że nie otrzymali ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Informacje takie organ uzyskał w związku ze złożonymi przez A.M. oświadczeniami oraz wyjaśnieniami K. i M. K. złożonymi w dniu 1 września 2003r. informującymi m.in. o zakończeniu dnia 2 lipca 2003r. "przygotowań technicznych i organizacyjnych dla prowadzenia działalności gospodarczej" oraz zmianach części elewacji. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga zatem stan faktyczny sprawy i zbadanie, czy rzeczywiście doszło do samowolnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W przypadku stwierdzenia, że wystąpiły przesłanki "samowoli budowlanej" organ I instancji powinien przekazać sprawę do zbadania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawieszając jednocześnie postępowanie prowadzone z wniosku inwestorów do chwili zakończenia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Nie wyjaśnienie powyższych wątpliwości przez organ pierwszej instancji narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi rażące naruszenie przepisów prawa. Stosownie do treści art. 7 i 77 k.p.a. organy administracji publicznej w toku postępowania obowiązane są do podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 301/00, LEX nr 53964). Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., V SA 1611/00, LEX nr 80635). Okoliczności wskazane w niniejszej sprawie bezspornie wskazują, że istnieją duże wątpliwości, co do rzeczywistego stanu faktycznego rozbudowy przedmiotowego budynku. Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, iż istniejące wątpliwości powodują, że niezbędne jest ponowne, szczegółowe zbadanie stanu faktycznego, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności odstąpienia od projektu budowlanego. Zbadania wymaga także, czy planowana zmiana użytkowania obiektu budowlanego zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto uzupełnienia wymaga podstawa prawna decyzji organu pierwszej instancji o przepis art. 71 Prawa budowlanego, będący niezbędnym elementem niniejszej decyzji, której przedmiotem jest wyrażenie zgody bądź odmowa wydania zgody na zmianę użytkowania obiektu budowlanego. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy zbadać należy także jaka jest treść wniosku złożonego w dniu 17 czerwca 2003 r. przez inwestorów i czy pokrywa się ona z późniejszym rozstrzygnięciem decyzji. Z treści samego wniosku wynika tylko, że strony wystąpiły o zmianę sposobu użytkowania nieruchomości znajdującej się na ul. [...] w Ch.. Bezsporne jest, że organ administracji może rozstrzygać sprawę tylko w granicach zakreślonych przez wnioskodawcę, jest on bowiem związany żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek – jego obowiązkiem jest podjęcie z urzędu czynności w celu wyjaśnienia treści żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924). Organ I instancji mimo niejasności, co jest przedmiotem żądania strony nie dopełnił obowiązku uściślenia czego rzeczywiście żąda wnioskodawca. Nie dopuszczalne jest określanie przedmiotu sprawy w drodze domniemania, czy też przypuszczeń snutych przez organ – nie jest to kwestia ocenna. W sytuacji gdy zakres żądania strony budzi wątpliwości, organ powinien w pierwszej kolejności wezwać stronę do wyjaśnienia, co jest dokładnie przedmiotem żądania. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę.