II SA/Gd 1778/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2003 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 24 września 2003 r., nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego z pomocy społecznej. II SA/ Gd. 1778/ 03 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia 24 września 2003r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił D. R. przyznania zasiłku celowego z pomocy społecznej oraz przyznał pomoc w formie opłacania dożywiania w szkole dla dzieci A., K. i Ł. Ł. w okresie od 22 września 2003 r. do 31 maja 2004r. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 2, 6, 16, 32, i 43 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej / tekst jednolity Dz. U. nr 64 z 1998r., poz. 414 ze zm. / oraz art. 104 i art. 108 kpa. W uzasadnieniu decyzji podano, że dochód rodziny wynosi łącznie 627, 50 zł, natomiast kryterium dochodowe rodziny składającej się z H. Ł. oraz A., Ł., K. Ł. i D. R. wynosi 1342zł, dochód na rodzinę wynosi 125zł. Zostało zatem spełnione kryterium dochodowe , nadto w rodzinie występuje bezrobocie. W związku z powyższym przyznano pomoc rodzinie w formie opłacania dożywiania dzieci w szkole. Organ wskazał, że w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego stwierdził, że rodzina w okresie korzystania z materialnej pomocy Ośrodka / zasiłki celowe w kwietniu, maju, lipcu sierpniu , wyprawka dla dziecka w czerwcu 2003r./ założyła telefon. Koszt założenia wyniósł ok. 50zł, z czym wiążą się dalsze koszty w postaci opłacanie miesięcznych rachunków. Organ powołując się na powyższe podał, że ze względu na brak współdziałania rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji materialnej zgodnie z art. 6 ustawy o pomocy społecznej wydał opisaną wyżej decyzję. D. R. złożył odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu podał, że obecnie zamieszkuje wraz z konkubiną H. Ł. i z trojgiem jej dzieci w wieku 12, 7 i 6 lat. Oboje są bezrobotni, zarejestrowani w Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku, dzieci otrzymują alimenty w kwocie 500zł oraz zasiłek rodzinny w kwocie 137zł. Odwołujący się potwierdził, że otrzymał zasiłek w kwocie 150zł na zakup podręczników dla dzieci oraz na dojazdy do S. oraz przyznał, że telefon został założony, choć nie zostało jeszcze opłacone jego podłączenie. Jednocześnie podniósł, że jego zdaniem telefon został słusznie założony , a to z uwagi na miejsce zamieszkania / wieś położona jest w odległości ok. 4km od najbliższej miejscowości, brak szkoły , autobusu- poza szkolnym, lekarza, sklepu/ oraz chorobę matki H. Ł.. Nadto podał, że we wsi są osoby, które korzystają z opieki społecznej i też mają telefony a nawet samochody. Rozpoznając odwołanie D. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 listopada 2003r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w oparciu o przedłożone dokumenty ustaliło, że pięcioosobowa rodzina prowadzi wspólne gospodarstwo domowe uzyskując miesięczny dochód w wysokości 627,50zł / 127,50zł- zasiłki rodzinne na 3 dzieci + 500zł alimenty/ . Wnioskodawca i jego konkubina zarejestrowani są jako osoby bezrobotne, bez prawa do zasiłku. Na utrzymaniu mają 3 dzieci w wieku od 6 do 12 lat. Kolegium ustaliło , że ze względu na niski dochód oraz bezrobocie rodzina wnioskodawcy kwalifikuje się do korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej / art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej / tekst jednolity: Dz. U. z 1998r., poz. 414 ze zm./ . Jednocześnie organ II instancji przytoczył treść przepisu art. 32 cyt. ustawy w myśl , którego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby może być przyznany zasiłek celowy. Wskazał że organ pomocy społecznej przy przyznawaniu tego zasiłku działa w ramach uznania administracyjnego co oznacza, że może przyznać zasiłek celowy przy uwzględnieniu potrzeb wnioskującego, jak i możliwości finansowych Ośrodka lecz nie jest do tego zobligowany. Jednocześnie Organ II instancji powołał się na art. 6 ust. 1 ustawy w myśl, którego może nastąpić odmowa przyznania świadczenia w przypadku marnotrawstwa własnych zasobów materialnych. Kolegium powołało się na przeprowadzone postępowanie dowodowe, z którego wynika, że rodzina zakupiła i zainstalowała aparat telefoniczny, co stanowi dodatkowe obciążenie bardzo skromnego budżetu, bowiem posiadanie telefony pociąga za sobą określone wydatki, które nie są wydatkami pierwszej potrzeby. Nadto Kolegium powołało się na cel pomocy społecznej jakim jest udzielenie wsparcia rodzinom, które nie mogą przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność pokonania w ten sposób trudnych sytuacji życiowych stanowi przesłankę włączenia się instytucji państwa. Zatem środki z pomocy społecznej kierowane są przede wszystkim na zaspokojenie niezbędnych potrzeb rodziny. Odnosząc się do rozpatrywanej sytuacji kolegium uznało, że trudno uznać, iż rodzina wnioskodawcy wykorzystuje własne środki na niezbędne potrzeby, gdyż zakup aparatu telefonicznego, nawet w promocji łączy się również z regulowaniem rachunków / w tym abonamentu/ , co wykracza poza zakres pomocy udzielanej rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. W konsekwencji powyższego Kolegium uznało mając na uwadze treść art. 6 ust. 1 ustawy, że zachodzi fakt marnotrawstwa własnych środków. Wskazano również, że rodzina wnioskującego nie została pozostawiona bez pomocy, gdyż przyznano pomoc w formie opłacania dożywienia w szkole dla trojga dzieci. D. R. złożył skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku wnosząc o zmianę decyzji i przyznanie pomocy finansowej. W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie przytoczył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący w szczególności podkreślił, że razem z konkubiną są bezrobotni i nie posiadają żadnych dochodów, mając na utrzymaniu trójkę dzieci w wieku szkolnym. Skarżący przyznał ponownie , że zakupił w promocji telefon za 50zł, podnosząc, że jego zdaniem taki zakup z przyczyn podanych w odwołaniu do organu II instancji, był bardzo potrzebny i umożliwia skarżącemu oraz pozostałym domownikom kontakt ze światem, nie jest to żaden luksus tylko wymóg i normalność, gdyż każdy powinien mieć telefon. Powołując się na powyższe skarżący podniósł, że w tej sytuacji powoływanie się przez organy administracji na marnowanie własnych środków przez skarżącego jest całkowicie bezzasadne. Niezależnie od powyższego skarżący podał, że opłaty za telefon opłaca matka jego konkubiny i załączył podpisane przez nią oświadczenie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację w szczególności ponownie podał, że trudno uznać, iż rodzina skarżącego wykorzystuje własne środki na niezbędne potrzeby, gdyż zakup telefonu, nawet w promocji, łączy się z regulowaniem rachunków, co wykracza poza zakres pomocy społecznej udzielanej rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Organ II instancji powołując się na art. 6 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej podtrzymał swoje stanowisko, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi fakt marnotrawstwa własnych środków. Powołując się na powyższe i dotychczasową argumentację organ II instancji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie w których nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie wskazuje, że decyzje podejmowane były z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się wskutek złożenia przez skarżącego podania o udzielenie " zapomogi finansowej". W uzasadnieniu tego podania skarżący powołał się na brak możliwości finansowych dla zaspokojenia potrzeb dzieci będących na jego utrzymaniu / brak środków na zakup ubrania, wyposażenia do szkoły/ . Prawo do świadczeń z opieki społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwot określonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o pomocy społecznej, przy wystąpieniu , co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt 1- 1 ustawy/ w tym bezrobocia/. W sprawie niniejszej spełnione zostały ustawowe przesłanki , od których ustawa uzależnia korzystanie ze świadczeń z pomocy społecznej pomocy. Mianowicie bezsporne jest, że dochód rodziny skarżącego, składającej się z pięciu osób / w tym trójki dzieci/ nie przekraczał wysokości dochodu uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej, a nadto wnioskodawca wraz z matką dzieci są bezrobotni / art. 3 pkt 5 ustawy/. Zgodnie z art. 32 ust. 1 zasiłek celowy w przypadku istnienia w/ wym. przesłanek ustawowych może być przyznany z pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, jak również na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu / ust. 2/. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ograniczenie świadczeń pomocy społecznej do niezbędnego minimum lub odmowa ich przyznania może nastąpić w razie stwierdzenia marnotrawstwa przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia bądź też marnotrawstwa własnych zasobów materialnych. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1a podstawę do odmowy przyznania, zaprzestania lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej może stanowić brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji. Nadto przepis art. 6 ust. 2 ustawy stanowi zasadę, że odmowa bądź ograniczenie rozmiaru świadczeń nie powinny prowadzić do pogorszenia sytuacji osób będących na utrzymaniu danej osoby. Rozpoznając skargę Sąd w pierwszej kolejności zważył, że decyzja o odmowie przyznania lub o wstrzymaniu świadczeń pieniężnych bądź ich ograniczenie na podstawie wyżej zacytowanych przepisów ma charakter uznaniowy, co wynika wprost z samego brzmienia normy prawnej / "może odmówić" /. Ustawodawca wskazując okoliczności, które mogą stanowić przesłankę odmowy przyznania lub wstrzymania świadczeń pieniężnych pozostawił skorzystanie z tej możliwości uznaniu organu. Skoro odmowa przyznania lub wstrzymania świadczeń są przedmiotem uznania administracyjnego organ administracji może lecz nie musi orzec o odmowie przyznania świadczenia. Jeżeli ustawodawca od uznania organu uzależnił rozstrzygnięcie sprawy organ ten obowiązany jest ustalić i rozważyć stan faktyczny w możliwie najdokładniejszy sposób, gdyż uznanie swobodne nie może nosić cech dowolności. Decyzja administracyjna powinna być wynikiem wszechstronnej analizy okoliczności danej sprawy przy uwzględnieniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym zasady z art. 7 kpa zobowiązującego organ administracji publicznej do załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Materiał dowodowy sprawy powinien być przez organ administracji oceniony wszechstronnie, w świetle wszystkich okoliczności występujących w sprawie. Przepisy art. 6 ust. 1 i 2 ustawy nie mogą być interpretowane w oderwaniu od innych przepisów ustawy, jak też w sposób niezgodny z celami opieki społecznej. Celem opieki społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka a także zapobieganie powstawaniu trudnych sytuacji życiowych / art. 2 ust. 1 i 2 ustawy/. W niniejszej sprawie organy orzekające obciążał obowiązek oceny sytuacji rodziny skarżącego z uwzględnieniem dobra dzieci również w kontekście art. 6 ust. 2 ustawy. Przy wydawaniu zaskarżonych decyzji organy administracji naruszyły zarówno przepisy ustawy o pomocy społecznej , jak i zasady postępowania administracyjnego. Wskazać bowiem należy, że skarżący mógł zasadnie oczekiwać, że organy administracji publicznej rozpatrzą jego sprawę rzetelnie i wszechstronnie stosownie do wymagań art.77 § 1 kpa, a w szczególności zaś ustosunkują się do zarzutów jakie w sprawie złożył skarżący i podjęte rozstrzygnięcia zostaną w sposób przekonujący uzasadnione, zgodny z zasadami wyrażonymi a art. 7- 9 kpa. W ocenie Sądu organy orzekające wymogów tych nie dopełniły. Wskazać należy, że organ I instancji jako podstawę odmowy przyznania zasiłku podał w uzasadnieniu brak współdziałania rodziny w rozwiązywaniu trudnych sytuacji, uzasadniając swoje stanowisko wydatkiem w kwocie 50 zł. na założenie telefonu przez wnioskodawcę w okresie gdy korzystał z pomocy społecznej i kosztami jakie z tego tytułu będą go obciążać . Z kolei organ II instancji nie odniósł się do podstawy prawnej odmowy przyznania zasiłku podanej przez organ I instancji i ustalił, że odmowa przyznania pomocy jest spowodowana marnotrawstwem własnych środków. Odnosząc się do podstawy odmowy przyznania świadczenia z uwagi na brak współdziałania rodziny w rozwiązywaniu trudnych sytuacji to organ I instancji swojego stanowiska nie uzasadnił. Argumentu odmowy udzielenia pomocy nie może stanowić lakoniczne stwierdzenie dotyczące zakupu telefonu. Nie zostało wykazane na czym ten brak współdziałania miałby polegać, gdyż nie ma żadnej informacji, co do zakresu i formy tego współdziałania , choć ich ustalenie nakazuje art. 6 ust. 1a. Brak jest też jakichkolwiek ustaleń uwzględniających treść przepisu art. 6 ust. 2 nakazujących uwzględnienie sytuacji osób będących na utrzymaniu danej osoby. Również organ II instancji nie wyjaśnił sprawy w sposób rzetelny i wszechstronny. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że rozpoznając odwołanie wnioskodawcy organ ten w ogóle nie odniósł się do zarzutów w nim zawartych. Nie rozważył też czy odmowa przyznania świadczenia nie pogorszy sytuacji dzieci będących na utrzymaniu skarżącego, co jest sprzeczne z art. 6 ust. 2 stanowiącym, że odmowa przyznania świadczenia z powodu marnotrawstwa nie powinna prowadzić do pogorszenia sytuacji osób będących na utrzymaniu danej osoby. Jednakże podkreślić należy, że podstawową kwestią wymagającą wszechstronnego wyjaśnienia jest ustalenie , czy w ogóle w okolicznościach sprawy istnieją przesłanki wymienione w art. 6 ust. 1 i ust. 1a ustawy, tj. marnotrawstwo środków , bądź brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji. Zarówno organ I, jak i II instancji nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, wskazując, że już sam fakt założenia telefonu stanowi przesłankę dla wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. Nie zostały ocenione zarzuty skarżącego dotyczące między innymi jego miejsca zamieszkania , warunków komunikacji i odległości np. od szkoły. Organy nie uwzględniły też tej okoliczności podnoszonej w odwołaniu przez skarżącego, że posiadanie telefonu powinno być normalne a nie traktowane jako luksus, nie zostały też ocenione informacje dotyczące uiszczania opłat za telefon. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie powyższych okoliczności i ocena zarzutów skarżącego winna doprowadzić do wydania decyzji z uwzględnieniem poczynionych ustaleń oraz przy uwzględnieniu wyżej powołanej zasady, a mianowicie tego, że ustawodawca wskazując okoliczności , które mogą stanowić przesłankę odmowy przyznania świadczenia pozostawił skorzystanie z tej możliwości uznaniu organu. W przypadku zatem stwierdzenia , że zachodzą okoliczności o jakich mowa w art. 6 ust. 1 i 1a organ administracji może lecz nie musi orzec o odmowie przyznania świadczenia. Oznacza to, że ustalenie czy w danym przypadku przyznać czy też odmówić ich przyznania zależne jest od swobodnej oceny organu, co z kolei oznacza jak to wyżej wskazano obowiązek ustalenia i rozważenia stanu faktycznego przez organ jak najdokładniej i wszechstronnie, aby uznanie to nie miało cech dowolności. Nadto niezależnie od powyższego organy winny mieć na uwadze cytowaną wyżej zasadę określoną w art. 6 ust. 2 ustawy nakazującą niepogarszania sytuacji osób będących na utrzymaniu danej osoby. W rozpatrywanej sprawie na utrzymaniu skarżącego było troje dzieci, mimo to żaden z organów wydając decyzję nie uwzględnił treści w/ wym. przepisu i nie ustalił czy odmowa przyznania świadczenia pogorszy ich sytuację. Stwierdzić więc należy, że sprawa nie została , z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 kpa, należycie wyjaśniona. Biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 24 września2003r. w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego- zgodnie z sentencją wyroku. Niezależnie od powyższych wskazań ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zmianę stanu prawnego, tj. uchylenie ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej przez ustawę z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej / Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm./, przy czym należy uwzględnić, że przepis art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004r. stanowiący, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy z 12 marca 2004r., trzeba wykładać w ten sposób, że sprawy zakończone w rozumieniu tego przepisu to także sprawy, w których decyzja wydana przed dniem 1 maja 2004r. została po dniu 30 kwietnia 2004r. uchylona przez sąd administracyjny. Zatem po uchyleniu przez sąd administracyjny decyzji wydanej przed 1 maja 2004r. organ administracji będzie rozpoznawał sprawę według przepisów obowiązujących przed dniem 1 maja 2004r. Nadto stosownie do art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004r. wydając w takich warunkach decyzję po dniu 30 kwietnia 2004r. należy czas przyznanego świadczenia ograniczyć terminem 1 maja 2004r., albowiem po tej dacie zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej regulują przepisy w/ wym. ustawy z 12 marca 2004r .