II SA/Gd 1779/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 listopada 2003 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z 25 sierpnia 2003 r., nr [...], 2. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. II SA/Gd 1779/03 UZASADNIENIE Prezydent Miasta decyzją z dnia 25 sierpnia 2003 r., na podstawie art. 144 - 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst w Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz Uchwały Rady Miasta Gdańska Nr LX/799/98 z dnia 30 kwietnia 1998r. w sprawie udziału właścicieli nieruchomości oraz użytkowników wieczystych nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej ustalił dla E. F., współwłaścicielki nieruchomości położonej w G. przy ul. N. [...] /działka numer [...] o pow. 1670 m2 przy udziale 5/6 własności nieruchomości/, zapisanej w księdze wieczystej Kw [...] opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości wyżej wymienionej nieruchomości, powstałego wskutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej na tej ulicy, w wysokości 3143,75 zł. Kwota ta została rozłożona na roczne raty, płatne w okresie 10 lat. W uzasadnieniu wskazano, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że ulica N. w G. została uzbrojona w sieć kanalizacji sanitarnej ze środków Gminy Miasta. Odbiór końcowy i przekazanie inwestycji zgodnie z protokółem nastąpił w dniu 21 listopada 2001 r. Współwłaścicielka nieruchomości położonej w G. przy ul. N. (działka numer [...] o pow. 1670 m 2 przy udziale 5/6 własności), stosownie do art. 144 - 148 powołanej na wstępie ustawy o gospodarce nieruchomościami zobowiązana jest do uczestnictwa w kosztach budowy infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W dniu 13.06.2003r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wykonania przedmiotowego uzbrojenia przy ulicy N., obejmującej działkę nr [...] o pow. 1670 m2. Strony pouczone zostały o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym oraz aktami sprawy. W dniu 23.06.2003r. E. F. zapoznała się z operatem szacunkowym i została szczegółowo poinformowana o sposobie naliczenia opłaty adiacenckiej oraz możliwościach rozłożenia jej na raty. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury technicznej określona została przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. na kwotę 109.619,- zł, a po ich wybudowaniu na kwotę 122.194,- zł, zgodnie z art. 146 ust. 3 powołanej na wstępie ustawy. Rada Miasta Gdańska Uchwałą Nr LX/799/98 z dnia 30 kwietnia 1998r. ustaliła wysokość procentowej stawki opłaty adiacenckiej, która wynosi 30 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Pismem z dnia 23.06.2003r. E. F. wystąpił o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. Wniosek ten został przez organ uwzględniony. W odwołaniu od tej decyzji E. F. wywodziła, że dokonana, bez jej udziału, wycena, sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. jest nieprawidłowa. Wskazano, iż rzeczoznawca nie oglądał wycenianej nieruchomości. Zarzucono, iż nieruchomości nie jest podłączona do kanalizacji, ponieważ jest to niemożliwe ze względu na ukształtowanie terenu (znaczący spad terenu w kierunku budynku, a nie studzienki), jak również ze względu na odległość 72 m od studzienki do budynku. Przyłączenie takie wiązałoby się ze znacznymi kosztami. Nieruchomość została wyceniona, jako średnio atrakcyjna, mimo częstego jej zalewania przez Wisłę. Odwołująca się podkreśliła także, iż nie wzięto pod uwagę, że do nieruchomości prowadzi wąska droga dojazdowa, co uniemożliwia np. wjazd większego samochodu z opałem. Jest to ponadto w przeważającej części nieruchomość rolna. Powołano się również na to, że w czerwcu 2003 r. sprzedano nieruchomość przy ul N. [...] - graniczącą z przedmiotową nieruchomością odwołującego się, o powierzchni 2484 m 2 za 139,864 zł, tj. za cenę 56,30 zł. za 1m2. Natomiast nieruchomość położoną bezpośrednio przy głównej ulicy, zdecydowanie atrakcyjniejszą od obecnie wycenianej, sprzedano za kwotę 62 zł. za 1 m2. W tym kontekście wycenienie nieruchomości odwołującej się na kwotę średnio 73 zł. za 1 m2 jest rażąco zawyżona. W uzupełnieniu tego odwołania E. F. wskazała także, iż jej nieruchomość znajduje się w dużym oddaleniu od ul. T. (będącej centrum S.) i B., na mało atrakcyjnym terenie G. Porównanie jej z terenami atrakcyjnymi turystycznie jest, w jej ocenie, nieuzasadnione. Nie uwzględniając zarzutów tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 21 listopada 2003 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 - 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst w Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz Uchwałą Rady Miasta Gdańska Nr LX/799/98 z dnia 30 kwietnia 1998r. w sprawie udziału właścicieli nieruchomości oraz użytkowników wieczystych nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, podzielając w całości argumenty faktyczne i prawne zawarte w jego uzasadnieniu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej ustawą, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz Gminy opłat adiacenckich. Opłatę adiacencką można ustalić każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Opłatę ustala się w drodze decyzji (art. 145 ust. 1 ustawy). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 3 ustawy). Zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje również art. 146 ustawy, który stanowi w ust.1, że ustalanie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala Rada Gminy w drodze uchwały (ust. 2). Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń i po ich wybudowaniu określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty (ust. 3). Rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy dokonał wyboru podejścia i metody szacowania nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniając rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w miejscowym planie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody skorygowanej ceny średniej. Wycenę oparto na analizie cen i cech nieruchomości podobnych do wycenianej, które były przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. Do porównania przyjęto 11 transakcji z obszaru G., S., Ś. i P. z okresu od lipca 2001 do maja 2003. Wśród porównywanych znajdują się również dwie nieruchomości położone przy ul. N. Operat szacunkowy sporządzony w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości położonej w G. przy ul. N. [...] został wykonany w sposób rzetelny i nie budzący zastrzeżeń. E. F. wniosła skargę na powyższą decyzję, wskazując, że w trakcie wyceny nie uwzględniono: • sposobu użytkowania nieruchomości • braku drogi dojazdowej • braku odpowiedniego zabezpieczenia od strony Wisły • cen innych, sąsiednich nieruchomości sprzedanych przez Skarb państwa za niższą kwotę. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentacje faktyczna i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Komentarz do kodeksu postępowania Administracyjnego, CH Beck, W-wa 2000, str. 56) Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. (por. wyrok NSA z 21.12. 2000, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje jednak formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 2911.2000.sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). Dokumenty i oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. W niniejszej sprawie organ oparł swoją ocenę jedynie na wycenie sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę, nie ustosunkowując się, ani nie wyjaśniając związanych z tą wyceną wątpliwości. Mimo wielu wątpliwości wysuwanych przez stronę co do rzetelności przeprowadzonej wyceny, jak również wskazywania przez skarżącego przykładów odmiennych (niższych) wycen w stosunku do położonych w bardziej atrakcyjnych (centralnych) partiach miejscowości, organ nie starał się nawet ustosunkować do tych twierdzeń. Wyjaśnienia wymagało zatem, czy rzeczywiście Miasto sprzedawało nieruchomości położone w tej samej miejscowości, w jej bardziej centralnych częściach za cenę niższą od ustalonej w stosunku do nieruchomości skarżącej. W szczególności organ powinien porównać nie tylko położenie geograficzne tych nieruchomości (tak względem centrum, jak również pod względem możliwości zalewania przez Wisłę), ale również infrastrukturę techniczną ich okolicy, jak również ich standard, w tym podłączenie do kanalizacji, gazu ect. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się jednak w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Organ administracji może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. (por. wyrok NSA z 9.04.2001r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635). Organ administracji odmówił wiarygodności oświadczeniom składanym przez skarżącą , jednakże nie wskazał jednak przyczyn tej odmowy. Organ nie przeprowadził wnikliwego i starannego postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz nie dążył do pełnego wyjaśnienia rozbieżności w sprawie. Z akt sprawy wynika, iż organy obydwu instancji oparły się w głównej mierze na opinii rzeczoznawcy, nie ustosunkowując się do twierdzeń skarżącej o nierzetelności tej opinii. Naruszone zatem zostały przepisy postępowania administracyjnego dotyczące zarówno swobodnej oceny dowodów przez organ, jak również dotyczące warunków formalnych, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna (uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji). W dalszym toku postępowania organ powinien ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe, w szczególności w zakresie zbadania, czy w istocie ceny nieruchomości w tym regionie były niższe od proponowanej skarżącej i co legło u podstaw takiej oceny. Organ przy wycenie przedmiotowej nieruchomości powinien wziąć pod uwagę twierdzenia skarżącej co do niemożliwości podłączenia kanalizacji, wąskiej drogi dojazdowej oraz problemów z zalewaniem nieruchomości przez Wisłę i po wnikliwym rozpatrzeniu tych argumentów ustosunkować się do nich w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.. Organ powinien również wskazać w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnić podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Uwzględniając skargę i uchylając decyzje Sąd zobowiązany był do określenia, że zaskarżone rozstrzygnięcia nie mogą być wykonywane w całości. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.