II SA/Gd 179/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi B. K. oraz I. S.-K. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 18 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżących B. K. oraz I. S.-K. solidarnie kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. B.K. i I. S. – K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 18 stycznia 2017r., Nr [..], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez B.K.i I. S. – K. Zaskarżone postanowienie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta decyzją z dnia 21 lipca 2015r., Nr [..], udzielił wnioskodawcom pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, w tym na piętrzenie rzeki B. na istniejącym jazie w km 0+270 i na jazie projektowanym w km 0+520 i korzystanie z wód rzeki B. do celów energetycznych obejmujące doprowadzanie wód do małej elektrowni wodnej zlokalizowanej na projektowanym kanale obiegowym. Decyzja obejmowała również pozwolenie na wykonanie urządzeń wodnych na rzece B., w tym stopnia wodnego wraz z zaporą ziemną w korycie rzeki i dwuprzęsłowym jazem powłokowym w km 0+520 rzeki, kanału obiegowego/ulgi od km 0+542 (wlot do kanału) do km 0+220 (wylot kanału) na lewym brzegu rzeki, wraz z małą elektrownią wodną (MEW) i związaną z nią infrastrukturą oraz przepustem pod drogą powiatową 1193G, dwóch jednoszczelinowych przepławek: NR 1 zlokalizowanej na prawym brzegu istniejącego stopnia w km 0+260 i NR 2 umiejscowionej na lewym brzegu przy projektowanym jazie w km 0+520, przebudowę istniejącego stopnia w km 0+260 wraz z jazem z linią zamknięć w km 0+270 i małą elektrownią wodną oraz wykonanie regulacji koryta rzeki wraz z "przenoską" kajaków zlokalizowaną na prawym brzegu, powyżej projektowanej zapory - ogółem odcinek objęty regulacją i umocnieniami: od km 0+156 do km 0+651. Pismem z dnia 12 sierpnia 2015 r. B.K. i I.S. – K. wnieśli odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, domagając się jej uchylenia, przede wszystkim jako wydanej z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Skarżący zarzucili, że jako uprawnieni do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód i planowanych do wykonania urządzeń wodnych oraz jako właściciele urządzeń wodnych w postaci stawów rybackich w K. i P., znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego szczególnego korzystania z wód i planowanych do wykonania urządzeń wodnych, powinni być stroną w postępowaniu, w którym wydana została kwestionowana decyzja, tym bardziej, że pomiędzy obrębem hodowlanym na terenie Gospodarstwa Rybackiego [..] oraz Gospodarstwa Rybackiego [..] a działką, na której ma być dokonywane objęte wnioskiem piętrzenie oraz urządzenie wodne istnieje związek funkcjonalny, albowiem sposób korzystania z wód oraz wykonanie urządzeń wodnych wskazanych we wniosku oddziałuje na ich gospodarstwa rybackie, wykonywanie przez nich uprawnienia do rybactwa oraz powierzchnię ziemi stanowiącą przedmiot ich władztwa. Nadto będąca ich własnością działka nr [.] w miejscowości K. położona jest w odległości około 200 m od działki, na której wnioskodawca zamierza piętrzyć wodę i wykonać niezbędne do tego urządzenia. Skarżący wskazali również na naruszenie norm prawa materialnego podczas wydawania decyzji przez organ I instancji. Decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 13 stycznia 2016 r. nr [..], umorzono postępowanie odwoławcze w sprawie pozwolenia wodnoprawnego uznając, że wniesione odwołanie nie pochodzi od strony. Będące własnością odwołujących się Gospodarstwo Rybackie [..] oraz [..] nie znajdują się bowiem, w ocenie organu odwoławczego, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód oraz planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Jednocześnie Dyrektor nie podzielił stanowiska organu I instancji co do uchybienia przez skarżących terminu do wniesienia odwołania. Organ wyjaśnił przy tym, że nie można jednakowo traktować osób, które od początku nie brały udziału w postępowaniu lub którym od początku jednoznacznie odmówiono statusu strony, i osób którym status strony przyznano. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozdzielnik zaskarżonej decyzji wskazuje, że nie została ona doręczona skarżącym, przeświadczonym o swoim statusie strony, co skłoniło organ do odrzucenia argumentu o odwołaniu wniesionym poza terminem. Rozpatrując odwołanie, Dyrektor RZGW uznał pierwotnie, że z uwagi na ich czynny udział w części przeprowadzonego postępowania, nie można uznać, że nie brali oni udziału w postępowaniu, a co za tym idzie, bieg terminu do wniesienia odwołania dla Państwa K. jeszcze się nie rozpoczął, gdyż nie figurują oni w ogóle w rozdzielniku zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym odwołanie rozpatrzono merytorycznie i dopiero po ocenie akt sprawy, odmówiono skarżącym statusu stron, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego. Państwo K. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 158/16, uchylił decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Sąd uznał, że organ odwoławczy orzekając w sprawie zupełnie pominął kwestię zachowania przez skarżących terminu do wniesienia odwołania. Sąd uznał, że na podstawie akt sprawy nie można było ustalić daty wniesienia odwołania przez skarżących, którzy nie brali udziału w postępowaniu i którym nie doręczono decyzji z dnia 21 lipca 2015r. Termin dla nich do wniesienia odwołania biegł zatem od najpóźniejszego doręczenia decyzji stronie biorącej udział w postępowaniu, co miało miejsce w dniu 28 lipca 2015r. W ocenie sądu, niewyjaśnienie przez organ odwoławczy, w sposób precyzyjny, daty wniesienia odwołania, uniemożliwia dokonanie oceny zachowania przez skarżących terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. W wytycznych sąd polecił sprawdzić organowi ponownie orzekającemu rzeczywistą wolę skarżących co do tego, czy ich pismo z dnia 12 sierpnia 2015r. jest odwołaniem od decyzji Starosty z dnia 21 lipca 2015r., czy też stanowi wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej pismami z 23 listopada 2016r. i 20 grudnia 2016r. wzywał pełnomocnika skarżących do zajęcia stanowiska w terminie siedmiu dni od otrzymania pisma, czy pismo z dnia 12 sierpnia 2015r. traktować należy jako odwołanie, czy jako wniosek o wznowienie postępowania. W powtórnym wezwaniu organ odwoławczy zaznaczył, że w przypadku braku zajęcia stanowiska, potraktuje pismo zgodnie z tytułem, jako odwołanie. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2017r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżących od decyzji z dnia 21 lipca 2015r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec braku uzyskania odpowiedzi od skarżących konkretyzujących intencję co do pisma z dnia 12 sierpnia 2015r. organ potraktował to pismo jako odwołanie i uznał, że zostało wniesione z uchybieniem terminu, który upływał skarżącym w dniu 11 sierpnia 2015r., liczony od najpóźniejszego doręczenia stronie biorącej udział w postępowaniu. W skardze na powyższe postanowienie Państwo K. zarzucili naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 134, art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP poprzez brak przeprowadzenia wnikliwej analizy daty złożenia odwołania od decyzji Starosty z dnia 21.07.2015 r., znak: [..] i wywodzenie stąd negatywnych skutków dla skarżących. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej do merytorycznego rozpoznania odwołania skarżących z dnia 12 sierpnia 2015r. od decyzji Starosty z dnia 21 lipca 2015r. oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi wynika, że według skarżących uznanie przez organ daty nadania odwołania, tj. w dniu 12 sierpnia 2015r. było arbitralne i niepotwierdzone zgromadzonymi w sprawie dowodami. Sam fakt datowania pisma na określony dzień nie wpływa bowiem na zachowanie - bądź nie -terminu do jego złożenia. Zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Według skarżących organ odwoławczy nie podjął jakichkolwiek kroków w celu wyjaśnienia, kiedy złożono odwołanie, tym samym przedwcześnie uznano, że nastąpiło to z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Według organu odwoławczego kwestia terminu wniesienia odwołania została szczegółowo przeanalizowana przez organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 27 sierpnia 2015r., do którego dołączono wydruk z e-monitoringu Poczty Polskiej oraz kopię koperty, w której nadano odwołanie. Organ odwoławczy do odpowiedzi na skargę dołączył oryginał tej koperty. Z koperty tej wynika, że załączone do niej było zwrotne potwierdzenie odbioru, które dla skarżących mogłoby być istotnym dowodem w sprawie. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli legalności uczyniono w niniejszej sprawie postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, który ponownie rozpoznając sprawę terminowości wniesienia przez skarżących odwołania od decyzji Starosty z dnia 21 lipca 2015r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podstawą prawą kwestionowanego rozstrzygnięcia jest przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W myśl art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w warunkach związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2016r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 158/16, którym sąd uchylił wówczas zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej umarzającą postępowanie wszczęte odwołaniem skarżących uznając, że odwołanie zostało wniesione przez podmioty niemające przymiotu strony, albowiem będące własnością skarżących gospodarstwa rybackie nie znajdują się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód oraz planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Sąd polecił organowi przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyjaśnić przede wszystkim prawdziwą intencję, z jaką skarżących złożyli w organie pismo z dnia 12 sierpnia 2015r. zatytułowane "odwołanie", tzn. czy pismo to należy traktować jak odwołanie, czy jak wniosek o wznowienie postępowania wobec tego, że pozbawieni byli udziału w postępowaniu. Sąd polecił również organowi dokonać precyzyjnych ustaleń w zakresie daty wniesienia odwołania twierdząc, że ustalenia poczynione w tym zakresie do tej pory są niewystarczające i nie dawały podstawy do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu administracyjnego przyjętą oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Organ odwoławczy procedując ponownie po przekazaniu sprawy przez sąd administracyjny winien był zatem w pierwszej kolejności ustalić w oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy oraz w oparciu o wyniki podjętych w trybie art. 136 k.p.a. czynności wyjaśniających, jaka była rzeczywista data nadania odwołania przez skarżących. Z akt sprawy wynika, że tego nie uczynił. Wytycznych sądu nie wypełnia bowiem interpretacja danych wynikających z oryginału koperty zawierającej odwołanie z powodu ich nieczytelności oraz wydruku z e-monitoringu Poczty Polskiej S.A., który obejmuje wyłącznie informacje służące śledzeniu przesyłek nadawanych przez tego operatora. W sytuacji bowiem oczywistego sporu pomiędzy organem a odwołującymi się co daty nadania przesyłki należało rozważyć pozyskanie wyjaśnień Poczty Polskiej S.A. udzielonych w oparciu o archiwizowane przez nią materiały źródłowe obrazujące daty poczynienia kolejnych czynności nadawczych i odbiorczych. Organ odwoławczy tego nie uczynił. Organ odwoławczy, zgodnie z wytycznymi, zwrócił się do skarżących z prośbą o wyjaśnienie intencji pisma z dnia 12 sierpnia 2015r., z zastrzeżeniem, że przy braku odpowiedzi uzna, że wniesiono odwołanie. Zgodnie z zastrzeżeniem wobec braku odpowiedzi potraktował wskazane pismo jako odwołanie stwierdzając jednocześnie uchybienie terminu do jego wniesienia. Organ uznał bowiem, że odwołanie nadano w placówce pocztowej, zgodnie z datą umieszczoną na piśmie, potwierdzoną wydrukiem z e-monitoringu w dniu 12 sierpnia 2015r. W ocenie sądu organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie wywiązał się ze wskazań sądu co do dalszego prowadzenia postępowania i wydał rozstrzygnięcie sprzeczne z oceną prawną sformułowaną w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 158/16. Przedwcześnie bowiem, bez prawidłowej weryfikacji daty nadania odwołania z dnia 12 sierpnia 2016r., organ przyjął, że odwołanie wniesiono po upływie terminu, tj. po dniu 11 sierpnia 2015r. W niniejszej sprawie co prawda organ odwoławczy kierując się wytycznymi powołanego wyroku podjął czynności procesowe zmierzające do wyjaśnienia rzeczywistej woli skarżących co do skarżenia decyzji z dnia 21 lipca 2015r. w administracyjnym toku instancji bądź w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, nie podjął jednak żadnej inicjatywy dowodowej w zakresie ustalenia daty nadania odwołania, co miało kluczowe znaczenie dla oceny legalności działań organów. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, ażeby organ przedmiotem jakichkolwiek czynności wyjaśniających uczynił kwestię daty nadania odwołania. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ zwrócił uwagę na znajdującą się w aktach kopertę zawierającą odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji oraz wydruk z systemu e-monitoring Poczty Polskiej, które to dokumenty w jego ocenie potwierdziły, że nadanie odwołania nastąpiło w dniu 12 sierpniu 2015r. Tymczasem w ocenie sądu dane wynikające z koperty zawierającej decyzję organu pierwszej instancji oraz wydruku systemu e-monitoring Poczty Polskiej nie dawały podstaw do takiego twierdzenia. Data nadania znajdująca się na kopercie nie jest bowiem czytelna, a dane wynikające z wydruku z e-monitoringu mają charakter wyłącznie informacyjny, który należałoby potwierdzić informacjami wynikającymi z dokumentów źródłowych posiadanych przez operatora. Organ nie podjął również próby pozyskania zwrotnego potwierdzenia odbioru, na którego istnienie wskazuje informacja na kopercie i które powinno znajdować się w aktach organu. Kontrolowane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podjął pomimo braku wyjaśnienia istniejących w sprawie nieścisłości co daty nadania odwołania. Okazuje się, że niewystarczającym dla ich usunięcia było uzyskanie koperty zawierającej decyzję organu pierwszej instancji ze względu na nieczytelność pieczęci z datą nadania na niej umieszczonej oraz danych wynikających z e-monitoringu Poczty Polskie S.A., ze względu na wagę skutków procesowych jakie pociąga za sobą dla strony. W konsekwencji sąd uznał, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania wskutek przyjęcia za datę nadania odwołania dnia 12 sierpnia 2015r. nastąpiło przedwcześnie, bez zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i jego dokładnego wszechstronnego rozważenia i oceny, naruszając tym samym zasady rządzące postępowaniem dowodowym określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z zasadą praworządności organ administracji winien bowiem przeprowadzić wszystkie dowody służące ustaleniu niewątpliwego stanu faktycznego sprawy i jej rozstrzygnięciu, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien zwrócić się do Poczty Polskiej o wyjaśnienie kwestii daty nadania przesyłki zawierającej odwołanie skarżących od decyzji organu pierwszej instancji prosząc o wyjaśnienia nie tylko samego operatora publicznego jako instytucję, ale w razie potrzeby również jej pracowników. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postępowanie. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. ustalając, że zasądzone koszty postępowania obejmują uiszczony w sprawie wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015, poz. 1804). Sąd orzekł na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, ponieważ zaskarżone zostało postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie w sprawie.