II SA/Gd 1814/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA: Barbara Skrzycka-Pilch Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant: Katarzyna Gros po rozpoznaniu w dniu 13 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 7 maja 2001 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę Starosta Powiatowy w [...] postanowieniem z dnia 15 marca 2001r., powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej PTK Centertel w [...] przy ulicy F. 1. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że odrębnym postanowieniem Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 21 lutego 2001 r. stwierdzono, na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania A. M. od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] - Placówka Zamiejscowa w [...], którą zezwolono na lokalizację, instalację i eksploatację stacji bazowej sieci telefonii komórkowej przy ulicy F. 1 w [...]. Podstawą tego rozstrzygnięcia było uznanie, że A. M. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym o wydanie powyższego zezwolenia. Na to postanowienie A. M. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Starosta Powiatowy w [....], uznając, że stanowisko zajęte przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 11126) jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia w toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie przedmiotowej stacji, zawiesił postępowanie w toczącej się na wniosek inwestora procedurze o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Zażalenie na to postanowienie o zawieszeniu postępowania wniosła Polska Telefonia Komórkowa Centertel Sp. z o.o. w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej przy ulicy F. 1 w [...], zależy od rozpatrzenia skargi A. M., wniesionej do NSA w Warszawie na opisane wyżej postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Uwzględniając to zażalenie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 7 maja 2001 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 w związku z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że w analizowanej sprawie kwestią wymagającą wyjaśnienia jest pojęcie "zagadnienia wstępnego". Pod pojęciem tym organ rozumie "sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego przez inny organ. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 21 lutego 2001 r. jest wyłącznie kwestia procesowa, dotycząca tego, czy A. M. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na instalację i eksploatację stacji bazowej sieci telefonii komórkowej na obiekcie znajdującym się przy ulicy F. 1 w [...]. Organ wyższego stopnia uznał, że kwestia ta nie stanowi zagadnienia wstępnego dla podjęcia rozstrzygnięcia w toczącym się postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. W ocenie Wojewody [...], w tych okolicznościach, zawieszenie postępowania przez organ pierwszej instancji było bezprzedmiotowe, co uzasadniało rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, łącznie z umorzeniem postępowania organu pierwszej instancji. A. M. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzucił, iż umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie prowadzi do sytuacji, w której kwestia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji bazowej nie będzie w ogóle rozpatrywana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł ojej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ podkreślił ponadto, iż nie umorzono postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie, wszczętego z wniosku PTK Centertel, lecz jedynie incydentalne postępowanie co do zawieszenia tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego w toczącej się sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy występuje w sprawie tzw. zagadnienie wstępne, tzn. ujawnienie się w toku toczącego się postępowania, iż-przed innym organem administracji lub sądem toczy się równolegle drugie postępowanie administracyjne, od którego wyniku zależy prawidłowość rozstrzygnięcia w tej sprawie. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, W-wa 1989, str. 127-128). Zawieszając postępowanie pierwszej instancji Starosta Powiatowy w [...] przyjął, że wydanie decyzji rozpatrującej wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej zależy od rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracji skargi A. M. na opisane wyżej postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego o stwierdzeniu, na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji dotyczącej zezwolenia na instalację i eksploatację tej stacji. Rozstrzygnięcie to wydane zostało z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co prawidłowo ocenił organ drugiej instancji, gdyż przedmiotem postępowania przed sądem nie było rozstrzygnięcie kwestii materialnej, tj. zgodności z prawem decyzji o zezwoleniu na lokalizację przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, lecz kwestia procesowa związana z tym, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Inaczej mówiąc rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny nie było zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie. W świetle tego, co wyżej powiedziano zgodne z prawem jest stanowisko organu odwoławczego, co do tego, że w sprawie niniejszej brak było podstaw prawnych do zawieszenia postępowania administracyjnego o pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 3 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy dopuścił się natomiast naruszenia przepisów postępowania przez sposób rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie w sprawie dotyczące istnienia bądź nie istnienia podstaw do zawieszenia sprawy pozwolenia na użytkowanie nie stało się bowiem bezprzedmiotowe, a jedynie prawidłowo oceniono w postępowaniu odwoławczym, że nie istniały podstawy do jego zawieszenia. W tej sytuacji organ odwoławczy winien, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchylić zaskarżone postanowienie w całości oraz odmówić zawieszenia postępowania o pozwolenia na użytkowanie. Przedstawione wyżej naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, którego przedmiotem była prawidłowa ocena merytoryczna o braku przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Omówiony wyżej błędny sposób rozstrzygnięcia nie miał wpływu na wynik sprawy, która zawsze winna się zakończyć odmową zawieszenia postępowania o pozwolenie na użytkowanie. Wyjaśnić należy ponadto skarżącemu, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji w sprawie zaskarżonej przez niego do sądu była wyłącznie kwestia procesowa dotycząca istnienia podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie toczącej się z wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Nie oznacza to, iż organ, poprzez błędne zastosowanie przepisów procesowych umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej stacji telefonii komórkowej. Postępowanie to winno się zakończyć odrębnym rozstrzygnięciem właściwego organu administracji. Prawidłowe jest w tym zakresie stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, iż umorzenie postępowania dotyczyło wyłącznie incydentalnej kwestii zawieszenia tego postępowania. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.