II SA/Gd 1819/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Tadeusza A., Stefana M., Tadeusza S., Stanisława O., Stanisława H., Lesława P., Wiesława Z., Zbigniewa S., Ireneusza K., Henryka P. i Krystyny K. na decyzję Wojewody P. z dnia 6 sierpnia 1999 r. (...) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję (...). Decyzją z dnia 1 czerwca 1999 r. (...) Prezydent Miasta W., działając na podstawie art. 155 Kpa, art. 71 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, odmówił zmiany decyzji pozwolenia na budowę (...) z dnia 11 października 1988 r., (...) z dnia 1 kwietnia 1989 r. i (...) z dnia 4 września 1989 r. z terminem ważności do dnia 31 grudnia 1998 r. dotyczących 12 garaży położonych w W. przy ul. N. 4 na działce nr 25 obr. 9. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Tadeusz A. wystąpił w dniu 16 grudnia 1998 r. w imieniu wszystkich użytkowników garaży o przedłużenie pozwolenia na ich budowę. W dniu 17 grudnia 1998 r. wpłynęło do organu oświadczenie właścicielki nieruchomości, na której usytuowane są przedmiotowe garaże, że nie wyraża zgody na ich dalsze użytkowanie. Organ I instancji wskazał, że przepisy Prawa budowlanego nie dopuszczają do wydania decyzji pozwolenia na budowę bez wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta W. (...) z dnia 25 maja 1994 r. teren obejmujący działkę nr 25, obr. 9 leży na obszarze TM-2, gdzie obowiązuje zakaz lokalizacji stałych lub utrwalania istniejących garaży, jeżeli ich lokalizacja nie wynika z zatwierdzonego planu szczegółowego lub planu regulacyjnego obejmującego swym zasięgiem min. I kwartał zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Tadeusz A., Stefan M., Tadeusz S., Stanisław O., Stanisław H., Lesław P., Wiesław Z., Zbigniew S., Jolanta Ś., Ireneusz K., Henryk P. i Krystyna K. Odwołujący się zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 7 Kpa, albowiem nie wzięto pod uwagę faktu, że łącząca ich z poprzednikiem prawnym aktualnej właścicielki nieruchomości umowa dzierżawy była bezterminowa, a zapłata czynszu nastąpiła za 100 lat z góry. Ponadto umowa ta nie przewidywała możliwości wypowiedzenia, poza jedynym przypadkiem tj. sprzedażą całości działki. Odwołujący wskazali, że na podstawie wskazanej wyżej umowy uzyskali terminowe pozwolenie na budowę, z uwagi na brak szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, który do tej pory nie został uchwalony. Zdaniem skarżących umowa dzierżawy, mimo wypowiedzenia dokonanego przez aktualną właścicielkę, jest potwierdzeniem ich prawa do dysponowania nieruchomością, a organ I instancji nie będąc uprawniony do oceny skutków cywilnoprawnych tej umowy, winien na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa zawiesić postępowanie administracyjne, zobowiązując strony do przedłożenia rozstrzygnięcia sądu powszechnego w tym przedmiocie. Decyzją z dnia 6 sierpnia 1999 r. (...) Wojewoda P. działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 105 Kpa uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne I instancji w sprawie zmiany pozwoleń na budowę przedmiotowych garaży. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja, odmawiająca zmiany terminowych decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na brak zgody właścicielki nieruchomości, była wadliwa. Organ odwoławczy uznał, że Prezydent Miasta W. przyjął nie znaną obowiązującemu prawodawstwu procedurę negatywnego rozstrzygnięcia w trybie art. 155 Kpa. W toczącym się uprzednio postępowaniu odwoławczym wskazano już na dwojakość możliwych w tym trybie rozstrzygnięć tj. pozytywnego lub umarzającego postępowania w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że dla przyjęcia pozytywnego orzeczenia w trybie art. 155 Kpa w zakresie zmiany decyzji ostatecznej /w niniejszej sprawie: w zakresie ustanowionego terminu/ niezbędna jest zgoda wszystkich stron i dlatego sprzeciw właściciela terenu jest przesłanką wystarczającą do umorzenia postępowania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Tadeusz A., Stefan M., Tadeusz S., Stanisław O., Stanisław H., Lesław P., Wiesław Z., Zbigniew S., Ireneusz K., Henryk P. i Krystyna K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucili rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez uznanie, że skarżący nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością, oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 107 par. 1 Kpa poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uwzględnienia słusznego interesu stron. Zdaniem skarżących z uwagi na treść umowy dzierżawy gruntu, tylko im przysługiwał status strony w postępowaniu o zmianę decyzji ostatecznej. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie wskazując, że granice dozwolonych zmian decyzji wydanej na podstawie art. 155 Kpa wyznacza treść wyrażonej zgody stanowiąca jedną z przesłanek zastosowania tego przepisu. Organ wskazał ponadto, że aczkolwiek kontrowersyjną pozostaje kwestia bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzenia na podstawie art. 105 Kpa w sytuacji, gdy odwołujący żąda rozpatrzenia sprawy co do jej istoty, tym niemniej z realnego braku faktycznych i prawnych podstaw do jej rozpatrzenia w trybie art. 155 Kpa zasadna jest odmowa zmiany decyzji dotychczasowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów wskazanych przez skarżących. Stosownie bowiem do treści art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd nie jest związany granicami skargi. W sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący legitymują się czasowymi pozwoleniami na budowę garaży na okres do dnia 31 grudnia 1998 r. Przedmiotowe pozwolenia na budowę udzielone zostały skarżącym pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. Okolicznością bezsporną jest również, że wykazując swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skarżący legitymowali się umową dzierżawy na czas nieokreślony zawartą z poprzedniczką prawną aktualnej właścicielki działki. Z uwagi na zbliżający się upływ terminu czasowego pozwolenia na budowę wystąpili z wnioskiem o przedłużenie terminu obowiązywania decyzji, który prawidłowo zakwalifikowany został, jako wniosek o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodną strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 par. 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 Kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Na zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, objętej przymiotem trwałości ustanowionym art. 16 par. 1 Kpa, konieczna jest zgoda strony będącej adresatem tej decyzji, jak też innych stron, które nabyły prawa na podstawie decyzji ostatecznej i to niezależnie od tego, czy strony te brały udział w administracyjnym postępowaniu ogólnym. Zgoda stron, aczkolwiek niezbędna, nie jest wystarczającym warunkiem weryfikacji decyzji w trybie art. 155 Kpa. Stwarza ona jedynie możliwość dokonania takiej weryfikacji. Przeszkodą do zastosowania art. 155 Kpa może być brak podstaw w odpowiednich przepisach prawa materialnego dla żądanego przez stronę sposobu i zakresu modyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu organy administracji zasadnie uznały właścicielkę nieruchomości gruntowej, na której usytuowane są garaże za stronę postępowania. Zgodnie bowiem z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Bez wątpienia właścicielowi nieruchomości gruntowej przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, nawet wtedy gdy z wnioskiem występuje inny podmiot legitymujący się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Właściciel będzie również stroną w sprawie zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 Kpa, albowiem jego interesu prawnego dotyczyć będą skutki rozstrzygnięcia organu administracji. Pojęcie nabycia praw oznacza, że następuje jakieś przysporzenie na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej. Reasumując stwierdzić należy, że organ administracji zasadnie uzależnił możliwość zastosowania art. 155 Kpa od zgody właścicielki nieruchomości. Organ odwoławczy z naruszeniem przepisów postępowania umorzył postępowanie w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zgoda stron na zmianę decyzji ostatecznej /art. 155 Kpa/ dotyczy wypowiedzenia się w sprawie weryfikacji uprawnień otrzymanych decyzją ostateczną, a tym samym zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia, wobec czego powinna być rozpatrywana wyłącznie w kategoriach materialnych. Nie pozwala to na traktowanie jej w płaszczyźnie przesłanek przedmiotowości czy też bezprzedmiotowości postępowania. Wszczęcie postępowania na podstawie art. 155 Kpa musi się kończyć decyzją załatwiającą sprawę co do jej istoty, a więc odnośnie do przesłanek wzruszenia albo odmowy wzruszenia ostatecznej decyzji. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony, stojąc na stanowisku, że bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania na zasadzie art. 105 Kpa. Z powyżej wskazanych względów, uznając że organ odwoławczy wydał zaskarżone rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 155 i art. 105 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku. Nadto wobec uwzględnienia skargi na mocy art. 55 ust. 1 ustawy o NSA orzeczono także o kosztach postępowania.