II SA/Gd 1832/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Katarzyna Krszysztofowicz (spr.) Protokolant Kat6arzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 czerwca 2002r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego gruntu oddala skargę. Decyzją z dnia 28 marca 2002 roku nr [...] Prezydent Miasta – na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.) nakazał W. P. P. w terminie 2 miesięcy przywrócić teren działek nr [...] i [...] do stanu poprzedniego (do poziomu drogi gruntowej zlokalizowanej na działce nr [...]) tj. do stanu przed wykonanym podwyższeniem terenu poprzez nawiezienie ziemi. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż A. S. dnia 28 stycznia 2002 roku złożył wniosek o przywrócenie terenu działek stanowiących własność W. P. P. do stanu poprzedniego argumentując, iż podwyższenie terenu przy bardzo silnych opadach może spowodować podtopienie jego posesji położonej przy ul. J. [...]. Wskazał nadto, iż w trakcie postępowania przeprowadzono dnia 15 marca 2002 roku wizję w terenie i ustalono, iż poprzez działki nr [...] i [...] następuje naturalny spływ wody opadowej z terenów wyżej położonych, w tym z posesji wnioskodawcy oraz z drogi gruntowej (działka nr [...]). W wyniku nawiezienia ziemi na działkach należących do W. P. P. powstała przegroda terenowa hamująca spływ wody opadowej, co przy bardzo silnych opadach może spowodować podtopienie posesji położonej przy ul. J. [...] i drogi gruntowej – ul. J. Organ wskazał nadto, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem postępowania w 2001 roku. W związku z tym, iż W. P. nie zastosował się do poleceń Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w G. określonych w piśmie z 13 grudnia 2001 roku (nr [...]) A. S. złożył wniosek z dnia 28 stycznia 2002 roku o przywrócenie terenu do stanu poprzedniego. W odwołaniu od powyższej decyzji W. P. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania wskazał, iż według niego przez jego działki nie następuje naturalny spływ wody - co na wizji zostało udowodnione. Podał także, iż sąsiad zabudowujący swoją posesję podwyższył teren drogi i utwardzi ją (to ustalono na wizji) i te działania sprawiły, iż droga przewyższała jego działki. Gdyby droga została obniżona nie musiałby podwyższać poziomu swoich działek. Wskazał nadto, iż oprócz niego i A. S. w oględzinach uczestniczyło trzech sąsiadów, których działki przylegają do działek odwołującego się, dla których decyzja wydana przez organ I instancji również jest krzywdząca. Zgłosił także zastrzeżenia co do sposobu przeprowadzenia wizji przez pracownika Urzędu Miejskiego. Decyzją z dnia 26 czerwca 2002 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - na podstawie art. 29 ustawy z 11 października 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.) oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 75, 77 i 80 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 29 prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie właściwy organ (tutaj prezydent miasta) może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Aby powyższa decyzja mogła zostać wydana muszą ziścić się łącznie dwie przesłanki: ▪ po pierwsze - muszą nastąpić zmiany stanu wody na gruncie spowodowane przez właściciela gruntu; ▪ po drugie - zmiany te muszą wywołać szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie, przy czym to organ administracyjny musi udowodnić obie te przesłanki. W ocenie Kolegium z jedynego dowodu w sprawie tj. protokołu z wizji nie wynika aby podwyższenie terenu na działkach nr [...] i [...] dokonane przez W. P. miało szkodliwy wpływ na działki sąsiednie. W protokole bowiem znalazł się jedynie zapis, iż podwyższony poziom terenu przy bardzo intensywnych opadach może spowodować podtapianie sąsiedniej posesji, jednakże w trakcie wizji podtopienia nie stwierdzono. Zdaniem Kolegium taki dowód nie pozwala przyjąć, iż wykazano istnienie przesłanki, zgodnie z którą aby wydać decyzję nakazującą właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom trzeba stwierdzić, iż zmiany wywołują szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Organ II instancji wskazał nadto, iż szkodliwy wpływ zmian na grunty sąsiednie jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy i musi być wykazany w sposób nie budzący wątpliwości przy użyciu środków dowodowych wskazanych w k.p.a. - np. poprzez opinię biegłego. Mając powyższe rozważania na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 prawa wodnego. W szczególności organ I instancji naruszył jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, która stanowi, iż w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej). Organ I instancji winien bowiem dokładnie wyjaśnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, zobowiązany był w tym celu zebrać w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i wydać decyzję po jego wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu. Przy czym po zebraniu materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy organ winien także wnikliwie rozważyć argumentację stron, zaś przyjęty tok rozumowania przedstawić w uzasadnieniu. W skardze na powyższą decyzję organu II instancji A. S. wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji i jej unieważnienie albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących zasad prawa oraz obowiązujących zasad współżycia społecznego. Nadto skarżący wniósł o utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta z 28 marca 2002 roku. W uzasadnieniu skargi powołał się na swoje pismo z dnia 21 września 2001 roku, w którym zwrócił się do organu administracji o wstrzymanie prac związanych z nawożeniem ziemi na działkach nr [...] i [...] przy ul. J., gdyż w jego ocenie spowoduje to zakłócenie dotychczasowych stosunków wodnych i możliwość zalania jego posesji w przypadku znacznych opadów. Wskazał, iż Wydział Ochrony Środowiska po otrzymaniu ww. pisma dokonał wizji lokalnej w dniu 6 listopada 2001 roku podczas której stwierdzono, iż podwyższony ponad poziom drogi gruntowej teren zakłóca naturalny spływ wody gruntowej i ziemia powinna zostać usunięta przez właściciela terenu. Podał także, iż dnia 28 stycznia 2002 roku złożył wniosek o przywrócenie terenu działek stanowiących własność W. P. P. do stanu poprzedniego albowiem W. P. nie zastosował się do poleceń Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w G. określonych w piśmie z 13 grudnia 2001 roku (nr [...]). Wskazał nadto, iż przegroda ziemna zbudowana przez W. P. powoduje, że na jego działce gromadzą się wody opadowe odprowadzane z działki nr [...] przy ul. J.. Stwierdził także, iż w jego ocenie decyzja Kolegium jest niezgodna z przepisami Prawa wodnego – w szczególności z przepisem art. 29 i sankcjonuje samowolę W. P., a obie wizje lokalne, które odbyły się w przedmiotowej sprawie w dniach 6 listopada 2001 roku oraz 15 marca 2002 roku potwierdziły przytaczane przez niego fakty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i podkreślając, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z wniosku A. S. z dnia 28 stycznia 2002 roku, o czym organ zawiadomił strony pismem z dnia 26 lutego 2002 roku, a zatem odbyła się w jego toku tylko jedna wizja lokalna. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 k.p.a. organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w niniejszej sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszo-instancyjnej, mógł wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Istota skargi złożonej w niniejszej sprawie sprowadzała się do zakwestionowania podstaw wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W opinii skarżącego decyzja organu I instancji była bowiem prawidłowa i winna być przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymana w mocy, a dokonana przez organ II instancji ocena materiału dowodowego i ocena prawna stanu faktycznego jest wadliwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ II instancji zasadnie uznał, że w postępowaniu I - instancyjnym nie wyjaśniono okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy, a w szczególności nie ustalono czy podwyższenie terenu wykonane przez W. P. na działkach nr [...] i [...] powoduje zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na działki sąsiednie. Zgodnie z treścią art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.) właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie właściwy organ (tutaj prezydent miasta) może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Aby powyższa decyzja mogła zostać wydana muszą ziścić się łącznie dwie przesłanki: ▪ po pierwsze - muszą nastąpić zmiany stanu wody na gruncie spowodowane przez właściciela gruntu; ▪ po drugie - zmiany te muszą wywołać szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Organ I instancji - aby zastosować sankcję przewidzianą w ww. przepisie - musiał zatem udowodnić zaistnienie w przedmiotowej sprawie obu tych przesłanek. Przy czym prowadząc postępowanie dowodowe winien kierować się treścią przepisów k.p.a. wskazujących w jaki sposób postępowanie to winno zostać przeprowadzone aby sprawa została należycie wyjaśniona. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przy tym formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów. Zgodnie z ww. przepisami organ I instancji winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Słusznie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji kasacyjnej wskazało, iż w toku postępowania przed organem I instancji nie wyjaśniono w sposób należyty, czy podwyższenie terenu na działkach nr [...] i [...] dokonane przez W. P. powoduje zmiany stanu wody mające szkodliwy wpływ na działki sąsiednie, a jedynie w przypadku stwierdzenia szkodliwego wpływu zmian na grunty sąsiednie możliwe byłoby nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego. Kwestia szkodliwego wpływu zmian na grunty sąsiednie jest sporna między skarżącym, a uczestnikiem postępowania. Organ I instancji nie poczynił w tym zakresie właściwie żadnych ustaleń albowiem z protokołu z wizji lokalnej, która odbyła się dnia 15 marca 2002 roku wynika jedynie, iż podniesienie terenu wykonane przez W. P. stwarza przegrodę na działkach [...] i [...] przed spływem wody opadowej z terenów wyżej położonych i przy bardzo intensywnych opadach może spowodować podtapianie posesji przy ul. J. [...]. W trakcie wizji nie stwierdzono jednakże podtopienia ww. posesji. Uczestnicy oględzin zgodnie przy tym wskazywali, iż na ich działki spływa w sposób niekontrolowany woda deszczowa z innej posesji - położonej przy ul. J. [...] (należącej do Państwa H.). Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd organu II instancji, iż wskazana powyżej sporna okoliczność jest istotna dla rozpoznania sprawy i wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części albowiem organ I instancji nie przeprowadził w istocie żadnego postępowania wyjaśniającego dotyczącego szkodliwego wpływu zmian na grunty sąsiednie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 lutego 2002 roku, V SA 1680/01, LEX nr 109328). Na marginesie rozważań należałoby wskazać, iż nie można za dowód w niniejszej sprawie uznać protokołu z wizji, która odbyła się dnia 6 listopada 2001 roku albowiem postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte dopiero po złożeniu przez skarżącego wniosku z dnia 28 stycznia 2002 roku, a nadto – jak wynika z akt administracyjnych - W. P. nie został o terminie przeprowadzenia tych oględzin powiadomiony – a zatem przy przeprowadzaniu tego dowodu naruszono treść art. 79 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.