II SA/Gd 1833/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Lidii Ch. na decyzję Wojewody T. z dnia 19 sierpnia 1998 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz pozwolenia na dobudowę segmentu banku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ch. z. dnia 8 lipca 1998 r. (...); (...). Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ch. z dnia 22 lipca 1998 r. (...), którą Bankowi Spółdzielczemu w Ch. zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono pozwolenia na dobudowę segmentu budynku banku na działce położonej przy ul. Dworcowej 7 w Ch. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji w zakresie prawa materialnego stanowić miały przepisy art. 28 w zw. z art. 32 ust. 4, art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Uzasadnienie jej ograniczało się do wskazania, iż wniosek inwestora spełniał wszystkie wymogi Prawa budowlanego, a w szczególności miał oparcie w ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, orzeczeniu technicznym dotyczącym możliwości nadbudowy oraz w pozytywnej-opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. Inwestor dysponował też prawem do gruntu na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Gminą Miasta Ch. W odpowiedzi na zarzuty z odwołania Lidii Ch. wyjaśniono, że błąd w decyzji organu I instancji w oznaczeniu daty złożenia wniosku przez inwestora, nie ma istotnego znaczenia dla oceny tej decyzji i może być naprawiony w trybie art. 113 Kpa, jako sprostowanie oczywistej omyłki. Zarzuty odwołującej co do nieuwzględnienia przez Gminę jej żądań o sprzedaż nieruchomości, na której ma być realizowana sporna inwestycja uznano za bezprzedmiotowe dla sprawy o pozwoleniu na budowę, podkreślając, że kwestia ta należy do zadań własnych Gminy i właściwym do jej załatwienia jest organ gminy. Z kolei zarzuty co do zapewnienia w czasie budowy warunków bezpieczeństwa dla ludzi i mienia odpierano tym, iż w przypadku naruszenia takich warunków /uzasadnionych interesów osób trzecich/ będzie istniała podstawa do żądania wstrzymania robót budowlanych. Lidia Ch. część wstępną skargi do sądu administracyjnego tak sformułowała, że przyjąć należy, iż domagała się ona uchylenia decyzji organów obu instancji. Zasadniczym zarzutem skargi był brak oceny w decyzji Wojewody zarzutów jakie podnosiła wcześniej w odwołaniu. Na te zaś składały się /oprócz tych jakie ocenił Wojewoda/: - brak doręczenia jej decyzji organu I instancji wraz z załącznikami tj. projektem budowlanym i orzeczeniem technicznym, - wydanie decyzji przed upływem terminu do wniesienia skargi na poprzedzającą ją decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - brak określenia szczegółowych warunków zabezpieczających interesy skarżącej będącej najemcą lokalu w budynku nadbudowywanym. W skardze Lidia Ch. twierdziła, że dopiero po doręczeniu jej zaskarżonej decyzji miała możliwość zapoznania się z projektem budowlanym i wówczas stwierdziła projektowane zamurowanie drzwi i okna do tej części wynajmowanego przez nią lokalu, w jakiej prowadzi działalność gospodarczą /sklep/. To zaś ma uniemożliwić prowadzenie działalności. Kwestionowała też wartość ekspertyzy technicznej mającej dowodzić dopuszczalności spornej nadbudowy. Zdaniem skarżącej wykonana ona została bez badania gruntu i stanu fundamentów. Skarżąca nie godziła się ze stanowiskiem Wojewody co do jej uprawnień w postępowaniu o pozwolenie na budowę z tytułu prawa do nabycia wynajmowanego lokalu od Gminy Miasta Ch. Na poparcie zarzutu - braku określenia warunków prowadzenia robót budowlanych pod kątem zabezpieczenia jej interesów - opisywała zdarzenia z dni. 11 i 13 września 1998 r. Wówczas bowiem rozpoczęte zostały roboty budowlane i zajmowany przez nią lokal został zalany wodami opadowymi. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W piśmie tym m.in. twierdził, że kwestionowane w skardze orzeczenie /ekspertyza/ techniczne sporządzone zostało przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane oraz zgodnie z wymogami par. 206 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych (...) /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./. W końcowej części pisma, w miejscu poprzedzającym podpis, pismem ręcznym napisano "sprawę zamurowania drzwi i przebudowy okna wyjaśnimy w terminie późniejszym, tj. po zajęciu stanowiska przez Urząd Miejski w Ch.". Wyjaśnienie nie wpłynęło do Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasług na uwzględnienie. O takiej ocenie zadecydowało nie tylko podzielenie części zarzutów skarżącej ale i wzięcie pod uwagę z urzędu innych okoliczności rzutujących na legalność, zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozważania Sądu zacząć należy od podstawowego dla sprawy zagadnienia - czy najemca lokalu w budynku, który ma być rozbudowany lub nadbudowywany może uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę. Rozważanie tego zagadnienia jest tym bardziej niezbędne, gdy zważy się, że Sąd wyrok z dnia 31 sierpnia 2000 r. II SA/Gd 1298/98 - oddalający skargę Lidii Ch. na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod tę samą inwestycje - oparł na poglądzie, iż najemcy lokalu w budynku, który w zamierzeniach inwestora ma być nadbudowywany nie służy przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Poglądu tego nie można przenieść na grunt postępowania o pozwolenie na budowę. Stoi temu na przeszkodzie art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, a rzecz ta nie powinna w niniejszej sprawie budzić żadnych wątpliwości, gdy uwzględni się jej szczególne okoliczności. Sporna nadbudowa objąć bowiem miała parterowy budynek wypełniony w całości pomieszczeniami składającymi się na lokal wynajmowany od Gminy przez skarżącą. A na podstawie materiałów zebranych w sprawie można nawet powiedzieć, iż ta część lokalu miała ulec obudowie. W takiej sytuacji ochrona uzasadnionych interesów skarżącej winna już następować na etapie samych robót budowlanych, poprzez szczegółowe określenie warunków prowadzenia robót polegających m.in. na rozbiórce dachu nad częścią lokalu. To, że roboty stanowiły zagrożenie co najmniej dla jej mienia zostało potwierdzone empirycznie, skoro w aktach sprawy administracyjnej znajdują się dokumenty dotyczące świadczeń odszkodowawczych płaconych skarżącej przez wykonawcę z tytułu szkód jakie poniosła w wyniku zalania mieszkania wodami opadowymi. Kwestia ochrony interesów najemcy lokali mieszkalnych i użytkowych jako osoby trzeciej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego winna rozciągać się też na ostateczny wynik nadbudowy z uwzględnieniem przepisu art. 690 Kc. Normalnie, kiedy inwestorem jest właściciel nieruchomości zagadnienie ochrony interesów najemcy przed zmianami wynikającymi z nadbudowy czy przebudowy budynku, będzie regulowane w ramach stosunków cywilnoprawnych, poprzez stosowne zmiany w umowie najmu. W tym przypadku stan jest nietypowy, skoro wynajmujący /Gmina Miasta Ch./ dał inwestorowi uprawnienia do gruntu w drodze umowy dzierżawy, równocześnie nie zabezpieczając w niej interesów najemcy. Wszystkie dotychczasowe uwagi miały na celu wyłącznie wykazanie legitymacji skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji do wniesienia skargi. Sąd właściwie nie może oceniać merytorycznych zarzutów skarżącej musiałby bowiem w tym zastąpić organy orzekające w sprawie. Zapadłe w sprawie decyzje naruszają przepisy postępowania tak daleko, iż graniczy to z rażącymi naruszeniami prowadzącymi w efekcie do pozbawienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Organ I instancji w wyniku porozumienia z dnia 25 sierpnia 1994 r. Zarządu Miasta Ch. z Kierownikiem Urzędu Rejonowego w G. /Dz.Urz. Woj. T. nr 27 poz. 180 ze zm./ był tym samym organem, który orzekał w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Znane mu było zatem stanowisko skarżącej w tym postępowaniu łącznie z jej odwołaniem od decyzji o ustalenie warunków zabudowy. W takim przypadku skorzystanie z uprawnienia z art. 107 par. 4 Kpa była niedopuszczalne i naruszało część pierwszą zdania drugiego przepisu. Skarżąca zresztą pozbawiona została zupełnie udziału w postępowaniu przed organem I instancji, skoro z naruszeniem art. 61 par. 4 Kpa nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania. W sprawie o pozwolenie na budowę, zawiadomienie wszystkich innych stron niż wnioskodawca, jest o tyle istotne, iż daje tym osobom możliwość zapoznania się z koniecznymi załącznikami do wniosku /art. 33 ust. 2-4 Prawa budowlanego/ bez czego czynny udział w postępowaniu nie jest możliwy. W tym miejscu, dla potrzeb ponownego rozpoznania sprawy wskazać należy, że Sąd nie podziela poglądu skarżącej jakoby poprzez regulację z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego doręczeniu decyzji o pozwoleniu na budowę winien towarzyszyć załącznik w postaci zatwierdzonego projektu. Nie wynika to z żadnego przepisu prawa i często w praktyce może być poważnie utrudnione z uwagi na rozmiary projektów. Jednocześnie jednak stanowisko Sądu dodatkowo uzasadnia znaczenie obowiązku z art. 61 ust. 4 Kpa. Krytyczne uwagi muszą dotyczyć też decyzji organu odwoławczego, a później jego odpowiedzi na skargę. Wojewoda nie rozważył wszystkich zarzutów z odwołania. Wybrał z nich tylko trzy, z których dwa były oczywiście bezzasadne /błędne oznaczenie daty wniosku oraz roszczenia płynące z prawa najemcy do wykupu lokalu/. Co do trzeciego zaś zajął błędne stanowisko. Żądanie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwolenia na budowę nie może być środkiem prowadzącym do korekty wadliwej decyzji. Stosownie bowiem do art. 50 ust. pkt 2 i 3 Prawa budowlanego skutecznie żądanie można wnieść tylko w sytuacjach, kiedy roboty prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach /pkt 3/, lub prowadzone są w sposób opisany w pkt 2. Obie sytuacje dotyczą zatem stanów faktycznych, mogących zaistnieć dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwolenie na budowę i nie mogą się one brać z wad decyzji. Jej wady winny być korygowane w nadzwyczajnych trybach przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego, a zagrożenie prowadzeniem robót budowlanych usuwane poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwolenie na budowę. Brak oceny przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów z odwołania poprzez art. 140 Kpa prowadzi do naruszenia art. 7-10, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa. To zaś zawsze mieści się w podstawie z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA, uzasadniającej uchylenie zaskarżonej decyzji. W tej konkretnej sprawie stopień naruszenia pogłębia treść odpowiedzi na skargę. Wynika z niej, że do oceny jednego z zarzutów /przebudowy lokalu skarżącej/ organ odwoławczy nie mógł przystąpić z uwagi na brak materiału dowodowego. Z przytoczonych względów należało więc orzec jak w sentencji wyroku /art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/.