II SA/Gd 1835/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 29 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Z wniosku A. i M. M. Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie o wydanie nakazu likwidacji kominka znajdującego się w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w S., jako wykonanego samowolnie i podłączonego do przewodu kominowego wyznaczonego do odprowadzania spalin gazowego pieca c.o. usytuowanego w zajmowanym przez nich mieszkaniu nr [...] w tym samym budynku. Decyzją z dnia 12 listopada 2001 r. nakazano wspólnocie mieszkaniowej ww. budynku dokonać podłączenia pieca gazowego w lokalu nr [...] do indywidualnego kanału spalinowego. W następstwie rozpoznania złożonych w sprawie odwołań, Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia 1 lutego 2002 r., nr [...],Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał Z. B. wykonanie czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a mianowicie w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] w S. zamurowanie otworu wlotowego do przewodu komina odprowadzającego dym z komina usytuowanego w tym lokalu w pokoju od strony ul. [...] poprzez wypełnienie cegłą ceramiczną wlotu do komina i uszczelnienie materiałem odpornym na wysoką temperaturę w terminie do dnia 15 lutego 2002 r. Organ ustalił, że do jednego kanału kominowego będącego częścią wspólną budynku zostały włączone dwa urządzenia: piec gazowy c.o. w mieszkaniu nr [...] oraz kominek w mieszkaniu nr [...]. Organ uznał, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że kominek położony w jednym z pokoi lokalu przy ul. [...] w S. stanowił uprzednio element dekoracyjny, a roboty budowlane polegające na jego włączeniu do przewodów kominowych wykonano bez pozwolenia na budowę na przełomie lat 2000/2001. Organ ustalił, iż wykonanie tych robót spowodowało zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, co uzasadniało nałożenie na właściciela wskazanych powyżej obowiązków. W odwołaniu skarżący zarzucił, że decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa materialnego, a zwłaszcza § 175 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 1999, nr 15, poz. 140 ze zm.), art. 51 i art. 52 w zw. z art. 48 i art. 103 Prawa budowlanego, poprzez zastosowanie przepisów nieobowiązujących w czasie wykonywania kwestionowanych decyzją prac. Nadto, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanej decyzji, a zwłaszcza art. 7 i 8, 10 § 1, 77, 81 i 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, a zwłaszcza brak ustalenia, czy odwołujący się dokonał samodzielnego włączenia do przewodu kominowego, czy też otwór włączeniowy w przewodzie kominowym istniał od daty oddania budynku do użytkowania, a także błędne ustalenie daty wykonywanych prac remontowych na okres 2000/2001, podczas gdy zebrany materiał jednoznacznie wskazuje, iż prace były prowadzone w latach 1990/1991, pominięcie okoliczności, że lokal nr [...] od daty zamieszkania w nim posiadał grzewczy piec kaflowy, w miejsce którego usytuowano kominek oraz brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętej decyzji, a zwłaszcza nieuznania uprzednich opinii Usług Kominiarskich [...] i przyjęcia za prawidłowe opinii z 2001 r., jak też brak uzasadnienia zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. niezgodnie z treścią art. 103 tego Prawa. Skarżący zaznaczył, iż organ dopuściwszy się opisanych wyżej uchybień, błędnie nie uznał, że skarżący jedynie zmienił istniejący piec grzewczy na kominek, a indywidualny kanał spalinowy istniał od chwili oddania lokalu do użytku, więc nie dokonał żadnych samodzielnych podłączeń. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy decyzją z dnia 19 kwietnia 2002 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz nałożył na skarżącego obowiązek wykonania w terminie do dnia 15 maja 2002 r. następujących czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem: odłączenie, pod nadzorem osoby uprawnionej, kominka w lokalu nr [...] od istniejącego przewodu kominowego i zamurowanie otworu wlotowego do tego przewodu oraz przedłożenie oświadczenia osoby uprawnionej o zgodnym z przepisami wykonaniu ww. robót oraz protokołu kominiarskiego potwierdzającego prawidłowość podłączeń kominowych. Z ustaleń organu odwoławczego wynikało, że skarżący w okresie pomiędzy 1990 r. a 1992 r. wykonał w mieszkaniu nr [...] kominek, który pełnił funkcję dekoracyjną i nie był podłączony do przewodu kominowego, a według oświadczenia skarżącego, zamierzał on wykonać w tym kominku imitację paleniska zasilaną energią elektryczną. Na przełomie lat 2000/2001 skarżący dokonał podłączenia kominka do przewodu kominowego przeznaczonego do odprowadzania spalin gazowego pieca c.o. zainstalowanego w mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul. [...]. Wskazane podłączenie dokonane zostało z naruszeniem przepisów prawa budowlanego (wykonane bez pozwolenia na budowę oraz z naruszeniem warunków technicznych, powodując zagrożenie życia ludzi). Organ wskazał jednak, że zaskarżona decyzja nie może się ostać z powodu braku określenia danych adresowych lokalu mieszkalnego, którego dotyczyła decyzja. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż przepis ten dotyczy tylko budowy obiektów budowlanych lub ich części, a wykonanie podłączenia kominka do przewodu kominowego nie stanowi budowy obiektu, ani też części takiego obiektu. Ze względu na to, że piec gazowy w lokalu nr [...] został podłączony do komina na podstawie decyzji Prezydenta Miasta, nie można kwestionować legalności podłączenia wskazanego pieca do przewodu kominowego. Skarżący Z. B. zaskarżył przedmiotową decyzję w części nakładającej na niego obowiązki w celu doprowadzenia prowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skarżący zarzucił powtórnie naruszenie art. 83 w zw. z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 19 i 20 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ niewłaściwy rzeczowo i naruszenie zasady instancyjności. Nadto, naruszenie art. 51 w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. do zdarzeń zaistniałych pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Wskazał również na naruszenie art. 81 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a zatem i złożenia własnych wniosków dowodowych oraz naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie najistotniejszych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a mianowicie, że skarżący nigdy nie wykonał otworu w przewodzie, a zatem nie może być zobowiązany do przywrócenia stanu poprzedniego. Z uzasadnienia skargi wynika, iż głównym zarzutem, obok szeregu innych, jest rażące naruszenie Prawa budowlanego polegające na tym, że organ odwoławczy, a wcześniej organ I instancji, zobowiązał skarżącego do przywrócenia przewodu kominowego do stanu poprzedniego bez ustalenia, że skarżący dokonał zmian w przewodzie kominowym i w jakim okresie. Zaskarżona część decyzji z przyczyn niezależnych od skarżącego nie mogła być wykonana, Skarżący bowiem nie może przywrócić stanu poprzedniego skoro go nie zmieniał. Zaskarżona decyzja nie mogła być nadto wykonana z tego powodu, że skarżącemu doręczono ją w dniu 19 czerwca 2002 r., a zatem po upływie zakreślonego w niej terminu 15 maja 2002 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi organ odwoławczy uznał za nietrafny zarzut niewłaściwości rzeczowej organu odwoławczego oraz naruszenia zasady instancyjności. Organ odwoławczy bowiem w zgodzie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł co do istoty sprawy. Dalej stwierdził, że z ekspertyz technicznych z 1992 r. zgromadzonych w aktach sprawy wynikało, że kominek ma charakter dekoracyjny i nie jest podłączony do przewodu kominowego. Organ potwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż na przełomie 2000 i 2001 r. skarżący dokonał podłączenia kominka do przewodu kominowego przeznaczonego dla odprowadzania spalin gazowego pieca c.o. zainstalowanego w mieszkaniu nr [...] ww. budynku. Wbrew zarzutom skargi organ stwierdził, że powyższe ustalenie wynika ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów i opinii kominiarskich. Organ nadto wskazał, iż ocena, czy wykonane podłączenie jest zgodne z prawem, należy do organu administracji i brak jest podstaw do przeprowadzania dodatkowego dowodu w postaci opinii rzeczoznawcy. Nadto, organ wyjaśnił, iż zarzut zastosowania niewłaściwych przepisów prawa jest niezasadny, albowiem art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. ma zastosowanie do budowy obiektów budowlanych lub ich części, a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy uzasadnione było nieprawidłowościami w zakresie określenia lokalu, którego dotyczyła sprawa oraz upływem terminu zakreślonego do wykonania obowiązków. W piśmie z dnia 8 października 2002 r. skarżący dodatkowo podniósł, iż zaskarżoną decyzją usankcjonowano bezprawne podłączenie pieca w lokalu nr [...] pozbawiając go tym samym prawa własności do przewodu kominowego właściciela lokalu nr [...], czym organ naruszył uzasadniony interes skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy uznać, że w sposób prawidłowy organy administracji zastosowały w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), która w art. 103 ust. 2 stanowi, że przepisu jej art. 48 (dotyczącego nakazu rozbiórki jako sankcji za samowolę budowlaną), nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia jej w życie (1 stycznia 1995 r.), lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Z powyższego wynika, iż sankcjonowanie bądź, jeżeli jest dopuszczalna, legalizacja ujawnionej samowoli budowlanej zakończonej po dniu 1 stycznia 1995 r., może być dokonana tylko na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. W niniejszej sprawie natomiast, wbrew twierdzeniom skarżącego, prawidłowe i mające oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym ustalenia organów obu instancji potwierdzają, iż samowolnego podłączenia komina znajdującego się w lokalu nr [...] do przewodu kominowego dokonał skarżący na przełomie lat 2000/2001, a zatem po dniu wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Nie ma bowiem wewnętrznej sprzeczności, na którą wskazywał skarżący, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdy organ odwoławczy w kolejności chronologicznej zdarzeń przytacza, że w okresie pomiędzy rokiem 1990 a 1992 skarżący w swoim mieszkaniu wykonał komin, który pełnił funkcję dekoracyjną i nie był podłączony do przewodu kominowego. Według oświadczenia samego skarżącego, w kominku tym zamierzał wykonać imitację paleniska zasilaną energią elektryczną. (ekspertyza z lipca 1992 r. k. 5-17 akt administracyjnych). Nadto, zaznaczyć należy, że we wnioskach wskazanej ekspertyzy stwierdzono, że istnieje możliwość podłączenia kominka skarżącego do przewodu wentylacyjnego C-3. Jest to o tyle istotne, że skarżący samowolnie podłączył się do przewodu kominowego przynależnego do lokalu nr [...] o nr C-2 (strona 4 ww. ekspertyzy), którego przynależność w piśmie z dnia 8 października 2002 r., kwestionuje. W świetle powyższego zatem zarzuty skarżącego co do nierozpatrzenia jego interesów i tym samym naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego nie zasługują na uwzględnienie. Dopiero zaś na przełomie lat 2000/2001 skarżący, bez wymaganego prawem zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), wykonał podłączenie istniejącego komina do przewodu kominowego przeznaczonego do odprowadzania spalin gazowego pieca c.o. zainstalowanego w mieszkaniu nr [...] w tym samym budynku. Okoliczność wykonania przedmiotowego podłączenia we wskazanym okresie potwierdzały protokoły i opinie kominiarskie znajdujące się w aktach sprawy (k. 21-22 akt administracyjnych). Wobec powyższego dla oceny zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. najistotniejszym było ustalenie, kiedy kwestionowane podłączenie zostało dokonane. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ustalił rozwiewając wątpliwości, że podłączenia komina w lokalu nr [...] dokonano po pierwsze, na przełomie 2000/2001, po drugie, uczyniono to nie dopełniając ustawowego obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru podłączenia, a podłączenie to spowodowało zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi. Nie można zatem skutecznie postawić organom administracji błędów w ustaleniach faktycznych i naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącego dowodów i nieustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Powyższe ustalenia zasadnie doprowadziły organy administracji do zastosowania dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowiącego, że w jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, czyli bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach, to właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Organy administracji obu instancji zasadnie bowiem uznały, że skarżący wykonując samowolnie podłączenie kominka w lokalu nr 5 do przewodu kominowego przeznaczonego dla pieca gazowego w lokalu nr 3 naruszył przepisy § 175 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 1999, nr 15, poz. 140 ze zm.) stanowiące, że grzewcze urządzenia gazowe, jak kotły, ogrzewacze pomieszczeń, grzejniki wody przepływowej, niezależnie od ich obciążenia cieplnego, powinny być połączone na stałe przewodem z indywidualnym kanałem spalinowym. Z przepisu tego wynika, że każde urządzenie typu takiego, jak kominek, winno posiadać indywidualne podłączenie do przewodu kominowego. Naruszenie wskazanego wymogu wiąże się ze spowodowaniem zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad właściwości rzeczowej i zasady dwuinstancyjności stwierdzić należy, iż są one nietrafne. Z istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, że decyzja organu I instancji, która zakończyła postępowania administracyjne w tej instancji i od której skutecznie wniesiono odwołanie w administracyjnym toku instancji, rozpatrywana jest ponownie merytorycznie przez organ II instancji. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 127 § 2 przyjmuje jako zasadę generalną konstrukcję, w której organem odwoławczym jest organ bezpośrednio wyższego stopnia w stosunku do organu wydającego zaskarżoną decyzję. Organy wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że właściwość rzeczową organu odwoławczego ocenia się z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego zastosowanych w decyzji organu I instancji (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1993 r., I SA 116/93, ONSA 1994, nr 3, poz. 109). W myśl przepisów art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ, do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa m.in. art. 51. Zgodnie zaś z przepisem art. 83 ust. 2 wskazanej ustawy organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Wobec powyższego, stwierdzić należy, że zarzuty stawiane przez skarżącego w powyższej materii nie polegają na prawdzie. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.