II SA/Gd 185/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie sprzeciwu dotyczącego zgłoszenia instalacji mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko oddala skargę. W dniu 23 lutego 2006 r. W. M., na podstawie art. 152 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150), dokonała zgłoszenia Staroście instalacji stanowiącej stację paliw, położoną w C. przy ul. W. [...] na działce nr [...]. Decyzją z dnia 20 marca 2006 r., nr [...] Starosta, realizując uprawnienie do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonej instalacji, nałożył na W. M. szereg obowiązków, określając terminy ich realizacji, w tym: przedstawienia wniosku o uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi, przedstawienia wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu stacji, wymianę zbiorników magazynowych, zainstalowanie urządzeń do pomiaru i monitorowania stanów magazynowych, do sygnalizacji wycieku produktów naftowych oraz urządzeń zabezpieczających przed emisją par produktów naftowych. Pismem z dnia 31 marca 2006 r. W. M. złożyła wyjaśnienia ustosunkowując się do poszczególnych postanowień zawartych w decyzji z dnia 20 marca 2006 r. Wskazała, że przedstawi wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami. Podniosła ponadto, że użytkowane stacje paliw płynnych o parametrach właściwych dla stacji prowadzonej przez wnioskodawczynię powinny być wyposażone w urządzenia wymienione w decyzji z dnia 20 marca 2006 r. w terminie do dnia 31 grudnia 2007 r., wskazując, iż terminu tego dotrzyma. Jednocześnie wnioskodawczyni podniosła szereg argumentów kwestionujących nałożony na nią obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu stacji. Z kolei pismem z dnia 10 kwietnia 2006 r. W. M. wniosła odwołanie od ww. decyzji Starosty z dnia 20 marca 2006 r. wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu stacji oraz wymagań dotyczących instalacji urządzenia zabezpieczającego przed emisją par produktów naftowych. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 132 § 1 i art. 154 § 1 k.p.a. Starosta, zmienił terminy realizacji obowiązków określonych w decyzji własnej z dnia 20 marca 2006 r., wydanej dla W. M. właścicielki stacji paliw w C. przy ul. W. [...], na działce nr [...] obręb C. w sposób następujący: w pkt. 1.2. dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego ustalić ostateczny termin realizacji na 31 grudnia 2007 r., natomiast w pkt. 2. dotyczącym instalacji urządzeń ustalić ostateczny termin realizacji na 31 grudnia 2007 r. W odwołaniu od powyższej decyzji W. M. wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że w dniu 10 kwietnia 2006 r. wniosła odwołanie od decyzji Starosty z dnia 20 marca 2006 r., które nie zostało rozpatrzone. Odwołująca zakwestionowała ponadto obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu stacji, a także podniosła, że niezgodne z prawem jest nałożenie na nią obowiązku zainstalowania urządzeń zabezpieczających. Decyzją z dnia 12 listopada 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że z wyjaśnień organu pierwszej instancji wynikało, że nie przesłał on organowi odwoławczemu odwołania W. M. z dnia 10 kwietnia 2006 r., ponieważ w tym dniu wydał decyzję zgodną z wnioskiem strony z dnia 31 marca 2006 r. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji zmienił decyzję własną z dnia 20 marca 2006 r. w zakresie terminów realizacji poszczególnych obowiązków, nie odniósł się natomiast zupełnie do pozostałej treści odwołania, a zatem w wydanej decyzji uwzględnił żądanie strony zawarte w odwołaniu, jedynie w części, co stanowiło naruszenie art. 132 § 1 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję W. M., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że odmowa umorzenia postępowania pierwszej instancji przez Kolegium w sposób rażący narusza przepisy prawa. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji i nie wyjaśnienie w sposób merytoryczny przyczyny zwłoki oraz nie ustalenie osób winnych nie załatwienia sprawy w terminie przez organ pierwszej instancji jest naruszeniem prawa, co powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podniosło ponadto, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania byłoby ograniczeniem możliwości uwzględnienia w całości odwołania skarżącej przez organ pierwszej instancji. Okoliczność doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji po około szesnastu miesiącach nie mogła być przedmiotem rozstrzygnięcia Kolegium, albowiem skarżąca nie składała zażalenia na bezczynność organu, z kolei kwestie nie wyjaśnienia przyczyn i nie ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie mogą być przedmiotem skargi przewidzianej w przepisach art. 227 i nast. k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga w rozpoznawanej sprawie była bezzasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy może wydać, jeżeli organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Naruszenie takie miało miejsce w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Organ pierwszej instancji, jako podstawę prawną decyzji z dnia 10 kwietnia 2006 r., wskazał art. 132 § 1 oraz art. 154 § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niedopuszczalne było przyjęcie art. 154 § 1 k.p.a. jako podstawy prawnej decyzji zmieniającej decyzję nieostateczną. Zgodnie bowiem z wymienionym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Omawiany tryb uchylenia lub zmiany decyzji własnej przez organ administracji publicznej dotyczyć może wyłącznie decyzji ostatecznych i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Zgodnie zaś z art. 16 § 1 k.p.a. decyzjami ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Od decyzji Starosty z dnia 20 marca 2006 r., której zmiany tenże organ dokonał decyzją z dnia 10 kwietnia 2006 r., odwołanie służyło W. M., a zatem decyzji z dnia 20 marca 2006 r. nie można było uznać za decyzję ostateczną. Z kolei zastosowanie przez organ pierwszej instancji trybu określonego w art. 132 § 1 k.p.a. nastąpiło z rażącym naruszeniem tego przepisu. Wskazać bowiem należy, że z akt administracyjnych wynikało, że W. M. po doręczeniu jej decyzji Starosty z dnia 20 marca 2006 r. złożyła w terminie otwartym do wniesienia odwołania dwa pisma. Pierwsze z nich, wniesione w dniu 31 marca 2006 r., zawierało wyjaśnienia dotyczące treści decyzji z dnia 20 marca 2006 r., a ponadto odwołująca zakwestionowała treść decyzji w zakresie określenia terminów wykonania nałożonych obowiązków, jak również prawidłowość obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu stacji. W kolejnym piśmie, wniesionym w dniu 10 kwietnia 2006 r., zatytułowanym "odwołanie" W. M. domagała się uchylenia decyzji z dnia 20 marca 2006 r. w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu stacji oraz wymagań dotyczących instalacji urządzenia zabezpieczającego przed emisją par produktów naftowych. W ocenie Sądu ww. pisma organ pierwszej instancji winien był potraktować łącznie jako odwołanie W. M. od decyzji Starosty z dnia 20 marca 2006 r. W ten sposób wyznaczony zakres zaskarżenia decyzji z dnia 20 marca 2006 r. należało odnieść do oceny prawidłowości zastosowania przez organ pierwszej instancji trybu określonego w art. 132 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z jego brzmieniem jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Uznanie przez organ pierwszej instancji, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie powinno być poprzedzone w pierwszej kolejności ponownym rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej zakończonej będącej przedmiotem decyzji nieostatecznej, następnie zaś zestawieniem ponownego rozstrzygnięcia z zakresem żądania strony odwołującej. W razie ustalenia, że żądanie strony może być uwzględnione tylko częściowo, organ pierwszej instancji, z uwagi na konstrukcję art. 132 § 1 k.p.a., nie jest kompetentny do wzruszenia swojej decyzji (por. B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004, 6. wydanie, str. 580-581). W wyroku z dnia 27 marca 1985 r., sygn. akt III SA 119/85 (Państwo i Prawo z 1990 r., nr 3, s. 113 i nast.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że jeżeli organ, który wydał decyzję zaskarżoną odwołaniem uzna, że odwołanie tylko w części zasługuje na uwzględnienie, nie może zmienić lub uchylić swej decyzji na podstawie art. 132 k.p.a., lecz jest obowiązany odwołanie wraz z aktami sprawy przesłać organowi odwoławczemu. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę zakończoną decyzją własną z dnia 20 marca 2006 r. uznał, że odwołanie zasługiwało na uwzględnienie wyłącznie w części dotyczącej określenia terminów wykonania obowiązków nałożonych decyzją z dnia 20 marca 2006 r. Zarzutów odwołania dotyczących braku podstaw do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu stacji oraz wymagań dotyczących instalacji urządzenia zabezpieczającego przed emisją par produktów naftowych organ pierwszej instancji nie uwzględnił. Decyzja z dnia 10 kwietnia 2006 r. uwzględniająca odwołanie w części dotyczącej określenia terminów wykonania nałożonych obowiązków została zatem wydana z rażącym naruszeniem art. 132 § 1 k.p.a., co upoważniało organ odwoławczy do uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, który został zobowiązany do przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu albo prawidłowego zastosowania trybu określonego w art. 132 § 1 k.p.a. Za bezzasadne należało uznać twierdzenie skargi, iż w opisanej wyżej sytuacji procesowej organ odwoławczy obowiązany był wydać decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy może umorzyć postępowanie co do istoty tylko wówczas, gdy w wyniku rozpoznania odwołania uchylił decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził, że postępowania przed tym organem jest bezprzedmiotowe. Nie można natomiast, w niniejszej sprawie, uznać za bezprzedmiotowe postępowania organu pierwszej instancji zakończonego decyzją z dnia 10 kwietnia 2006 r. Przedmiotem tego postępowania było bowiem rozpoznanie sprawy administracyjnej w granicach żądania objętego odwołaniem od decyzji z dnia 20 marca 2006 r. Jak wyżej już wskazano postępowanie to zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji z rażącym naruszeniem art. 132 § 1 k.p.a., zatem organ odwoławczy prawidłowo, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 10 kwietnia 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę jako bezzasadną oddalił.