II SA/Gd 1862/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Jacek Hyla Sędziowie: NSA: Andrzej Przybielski as. WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Protokolant: Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 19 kwietnia 2002 r. nr [...] i zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 30 (trzydzieści) zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego. II SA/Gd 1862/02 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia 13 kwietnia 2002 r. Nr [...] Burmistrz Miasta odmówił J., L.S. oraz M., Z. S. nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonym w B. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr [...] o pow. 0,0803 ha obrębu 102, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209) roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub stanowiące nieruchomość rolną przez ich użytkowników wieczystych przysługuje osobom fizycznym będącym w dniu 26.05.1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy tj. 24.10.2001 r. użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarze Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 06.09.1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Zdaniem organu I instancji zakres przedmiotowy ustawy został ograniczony tylko do nieruchomości należących do Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, położonych na obszarze Ziem Odzyskanych lub byłego Wolnego Miasta Gdańska, nadanych jako gospodarstwa rolne w trybie osadnictwa rolnego na Ziemiach Odzyskanych i obecnie będących albo nieruchomością rolną albo nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe. W rozpatrywanym przypadku organ ustalił, że wnioskodawca nabył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w dniu 17 lipca 1975 r., jako działki budowlanej, co oznacza zdaniem Burmistrza Miasta, że nie stanowiła ona gospodarstwa rolnego nadanego w trybie dekretu z 1951 r. W związku z czym zdaniem organu I instancji nieruchomość ta nie stanowiła gospodarstwa rolnego nadanego w trybie osadnictwa rolnego na obszarze Ziem Odzyskanych, w związku z czym nie były spełnione przesłanki określone w art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, w związku z czym odmówiono nieodpłatnego nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. S. stwierdzając, że spełnia przesłanki określone w art. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych praw własności, wnosząc jednocześnie o jej uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając to odwołanie stwierdziło co następuje: Zgodnie z art. l ustawy z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub stanowiącej nieruchomość rolną przez ich użytkowników wieczystych przysługuje osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 24 października 2001 r.) użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarze Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Podstawowym elementem koniecznym do rozpatrzenia roszczenia stron, zgłoszonego w trybie ww. ustawy przez organ administracji jest ustalenie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych dopuszczalności wnioskowanego uwłaszczenia. W kontekście powyższego przedmiotem wnioskowanego uwłaszczenia są nieruchomości. Z przytoczonego wyżej przepisu, zdaniem organu odwoławczego wynika, iż możliwość uwłaszczenia warunkuje łączne spełnienie następujących przesłanek. Są to: - położenie nieruchomości na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska, - uprzednie nadanie gospodarstwa rolnego lub choćby działki gruntowej w trybie osadnictwa rolnego, - status nieruchomości rolnej lub zabudowanej na cele mieszkaniowe. Przesłanki podmiotowe to: - złożenie wniosku przez osobę fizyczną będącą użytkownikiem wieczystym lub współużytkownikiem wieczystym lub ich następcą prawnym, - posiadanie przez tę osobę wymienionego tytułu prawnego do nieruchomości spełniającej warunki przedmiotowe w dniu 26 maja 1990 r. i 24 października 2001 r. - nie skorzystanie z uwłaszczenia mieniem, o którym mowa w art. 56a ustawy z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, - złożenie wniosku przed 24 października 2002 r. Z treści zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość została oddana we współużytkowanie wieczyste J. i Z. małż. S. dnia 18 lipca 1975 r. aktem notarialnym Rep. A Nr [...] sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w B. – na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 22 z 1969 r., poz. 159). Z powyższego wynika więc, że przedmiotowa nieruchomość nie była przez odwołującą się lub przez jej poprzedników prawnych w przeszłości nabyta w trybie powołanych przepisów dotyczących osadnictwa rolnego. Dlatego w ocenie Kolegium wnioskowane nieodpłatne nabycie przedmiotowej nieruchomości nie było dopuszczalne. Zdaniem Kolegium przyjęcie rozumowania zaprezentowanego przez odwołującego się szczególnie w zakresie znaczenia jakie przypisuje on przesłance położenia nieruchomości na obszarze Ziem Odzyskanych podważałoby zasadę racjonalnego ustawodawcy. Ustawodawstwo polskie ostatnich lat zmierza w kierunku zastąpienia ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest użytkowanie wieczyste – Prawem własności. Wyrazem tego dążenia jest m.in. ustawa z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Ustawa ta określa zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi. Jej przepisy stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r., a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi. Powyższa ustawa pozwala skorzystać z przekształcenia służącego im prawa wszystkim zainteresowanym, także na Ziemiach Odzyskanych, którzy złożą stosowny wniosek do dnia 31 grudnia 2002 r. Podnosząc w tym miejscu kwestię racjonalnego działania ustawodawcy zauważyć należy ponadto, iż ustawodawca w ustawie z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (została ona uchwalona w miesiąc po nowelizacji ustawy z 1997r.) zawęził zakres jej stosowania do nieruchomości gruntowych nadanych w trybie osadnictwa rolniczego na terenach Ziem Odzyskanych zabudowanych na cele mieszkaniowe oraz stanowiących nieruchomości rolne, stosując wobec nich możliwość nieodpłatnej zamiany prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości stanowi zatem lex specjalis w stosunku do ogólnej ustawy z 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i dotyczy jedynie przypadków, gdzie kwestie własności nieruchomości nadanych w trybie osadnictwa rolnego na Ziemiach Odzyskanych nie zostały do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. uregulowane. Jednakże takie sytuacje odnoszą się do przypadków bardzo nielicznych. Celu wydania tejże ustawy nie można postrzegać inaczej biorąc dodatkowo pod uwagę, iż w dacie uchwalenia tejże ustawy znane było stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 kwietnia 2000r. (sygn. akt K 8/98 – Dz.U. Nr 28, poz. 352), który uznał unormowania dotyczące preferencyjnych reguł odpłatności za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności zawarte w ustawie z 1997 r. za niedopuszczalne i niezgodne z Konstytucją RP z uwagi na naruszenie m.in. konstytucyjnej gwarancji mienia komunalnego oraz samodzielności finansowej gmin. Zmiana tej ustawy na skutek wymienionego orzeczenia Trybunału nastąpiła w miesiąc przed uchwaleniem ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. (ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności). We wskazanym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny obszernie zinterpretował również stan prawny odnoszący się do użytkowania wieczystego na obszarze Ziem Odzyskanych wskazując na zbędność specjalnych uregulowań dla tego terenu oraz na okoliczność, iż wzbogacanie tylko niektórych grup i społeczności kosztem wspólnoty stanowi przykład naruszenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności organ odwoławczy utrzymał w mocy kwestiowane rozstrzygnięcie. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Państwo Z. i J. S. podnosząc, iż uzasadnienie odmowy nabycia prawa własności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ukazuje sposób rozumowania i interpretacji ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., przez strony broniące interesu samorządu terytorialnego. Jednakże w ustawie z dnia 26 lipca 2001 r. art. 1.1. powiedziane jest wyraźnie – cytuję: Osobom fizycznym będącymi w dniu 26 maja 1990 r., oraz w dniu wejścia w życie ustawy współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r., ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr. 46, poz. 340; z 1957 r. Nr. 39, poz. 172; z 1969 r. Nr. 13, poz. 95 i z 1998 r. Nr 106, poz. 668.): 1) zabudowanych na cele mieszkaniowe, 2) stanowiących nieruchomości rolne przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności tych nieruchomości. W cytowanej ustawie, zdaniem skarżących, nie ma ani jednego zdania warunkującego nabycie prawa własności tych nieruchomości – koniecznością wcześniejszego nadania tej działki w trybie osadnictwa rolniczego. Ustawodawca powołuje się na dekret z dnia 6 czerwca 1951 r., ponieważ chce powiedzieć jakich obszarów Państwa Polskiego, ustawa ta dotyczy (dotyczy właśnie obszarów wyszczególnionych w tym dekrecie). W przypadku mojej działki Nr [...] położonej w B. przy ul. [...] spełnione zostały, w ich przekonaniu, wszystkie warunki wyszczególnione w ustawie z dnia 26 maja 2001 r. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty skarżący wnieśli o uchylenie kwestionowanych decyzji administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zmianami) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W myśl art. l §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dla oceny prawidłowości kwestionowanych rozstrzygnięć zasadniczego znaczenia nabierają postanowienia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Przepis ten stanowi, iż: "osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340; z 1957 r. Nr 39, poz. 172; z 1969 r. Nr 13, poz. 95 i z 1998 r. Nr 106, poz. 668): 1) zabudowanych na cele mieszkaniowe, 2) stanowiących nieruchomości rolne przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności tych nieruchomości". W przepisie tym, zdaniem Sądu, nie chodzi o nieruchomości wymienione w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, jak błędnie przyjęły organy administracji, lecz o obszary Państwa Polskiego wymienione w tym dekrecie, czyli o Ziemie Odzyskane i obszar Wolnego Miasta Gdańska. Gdyby zaakceptować interpretację zastosowaną w zaskarżonej decyzji, to ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości byłaby całkowicie pozbawiona sensu. Dekret z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych dotyczył nieruchomości rolnych, ściślej gospodarstw rolnych (art. l dekretu), które w wyniku jego działania przechodziły na własność osób fizycznych (art. 2 dekretu) – nie stawały się natomiast przedmiotem użytkowania wieczystego. Zatem w odniesieniu do tych nieruchomości nie jest potrzebna żadna ustawa, stwarzająca możliwość nabycia własności nieruchomości. Przyjęcie, że Sejm RP uchwalił ustawę, która nie może mieć zastosowania do żadnej sytuacji pozostaje w sprzeczności z podstawową w procesie wykładni prawa zasadą racjonalności prawodawcy. Również powoływanie się na orzecznictwo Trybunał Konstytucyjny nie jest w tym przypadku uzasadnione. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają bowiem na celu wyeliminowanie przepisów sprzecznych z Konstytucją. Celowi temu nie służy natomiast proces wykładni prawa. Dlatego też należy stwierdzić, że pogląd zaprezentowany przez organy administracji ma swoje uzasadnienie, tym nie mniej pozostaje on w oderwaniu od normy prawnej na bazie, której był zaprezentowany. Dlatego też mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że interpretacja postanowień art. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych praw własności nieruchomości była błędna i mogła mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem Sąd był zobowiązany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do orzeczenia jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny kierować się przedstawioną wyżej interpretacją postanowień art. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem, zdaniem Sądu, obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja o odmowie nieodpłatnego nabycia własnych nieruchomości nie nadaje się w żadnej mierze do wykonania, to całkowicie bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącej na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zmianami).