II SA/Gd 187/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. K. i J. Sz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2000 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia 17 lipca 2000 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z. K. i J. Sz. rozbiórkę ustępu o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem oraz rozbiórkę konstrukcji wsporczej stalowej pod beczkę, pobudowanych na działce nr [...] w K. B. gmina K. Decyzja została wydana na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane / Dz. U. nr 9, poz. 26 z 1980r. ze zm./ oraz na podstawie art.104 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ podał, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że przedmiotowe obiekty wybudowane zostały samowolnie jesienią 1994r., a więc pod rządem przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jak dalej wskazał organ z przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. /art. 28 ust. 1 i 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 / wynika, że Z. K. i J. Sz. winni byli uzyskać pozwolenie na budowę przedmiotowych obiektów. Brak zaś pozwolenia obliguje organ do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o treść art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i orzeczenia przymusowej rozbiórki w sytuacji, gdy obiekt budowlany został wybudowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Jak podał organ, obowiązujący w dniu wydania decyzji plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 30 lipca 1993r. i ogłoszony w Dz. Urzęd. Woj. Gdańskiego nr 16, poz. 90 z dnia 16 sierpnia 1993r. dla obrębu geodezyjnego K. B., na którym położona jest działka nr [...] przeznacza pod użytki rolne, bez prawa do jakiejkolwiek zabudowy. Ponadto zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994r., nr 5/ 1994 w sprawie Nadmorskiego Obszaru Chronionego teren ten podlega szczególnej ochronie. Mając zatem na uwadze, że obiekty budowlane skarżących zostały wzniesione w warunkach samowoli i niezgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego w rozpatrywanej sprawie uznano za zasadne zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r. W tej sytuacji, koniecznym było orzeczenie o rozbiórce na mocy art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z. K. i J. Sz. złożyli odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu wnieśli o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. Nadto odwołujący wskazywali, że nabywając działkę o charakterze rekreacyjnym uzyskali od poprzedniego właściciela zapewnienie, że podjęte zostały działania mające na celu zmianę przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w ocenie skarżących konstrukcja obiektów, które nie są trwale związane z gruntem nie wymagała podczas ich realizacji nadzoru specjalistycznego. Po rozpoznaniu niniejszego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 października 2000 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy przytoczył ponownie argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazując ponownie na treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i wywodząc, że skoro obiekty budowlane zostały samowolnie wybudowane na terenie, który zgodnie z prawem miejscowym przeznaczony jest pod uprawy rolne, to na jego podstawie zasadnie orzeczono o jego rozbiórce. Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy wskazał na brak podstaw do jego uwzględnienia argumentując, że organy nadzoru budowlanego rozstrzygają sprawy w oparciu o aktualnie obowiązujący stan prawny w dacie podejmowania decyzji. W skardze na powyższą decyzję Z. K. i J. Sz. wnieśli o uchylenie decyzji z dnia 16. 10. 2000r. podtrzymując swoje wcześniejsze zarzuty. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8, 10 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podnieśli, że organ nie przesądził czy inwestorzy winni uzyskać pozwolenie na budowę czy taż dokonać zgłoszenia, zarzucili, że organ uniemożliwił im wypowiedzenie się w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia naruszając zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, jak również organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymują w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ podał, że przepisy ustawy z 1974r. nie przewidywały czynności zgłoszenia robót, a z przywołanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia wynika , że obiekty zostały pobudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nadto organ podał, że zawiadomił strony o wszczęciu postępowania a protokół z oględzin nieruchomości został sporządzony z udziałem stron. Organ zapewnił więc stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie, w których nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 6 kpa organ administracji zobligowany jest do rozpoznania sprawy na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Zgodnie bowiem z podstawową zasadą postępowania administracyjnego organy administracji stosują przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji. Organ orzekający winien zatem sprawę ocenić według przepisów prawa materialnego obowiązującego w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. W pierwszej kolejności w niniejszej sprawie wskazać należy, iż z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), która w art. 103 ust. 2 stanowi, że przepisu jej art. 48 (dotyczącego nakazu rozbiórki), nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia jej w życie, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a takimi są - przepisy ustawy z dnia 24 października 19974 r. Prawo budowlane . W niniejszej sprawie z dowodów przeprowadzonych przez organy administracji wynika, że obiekty, których dotyczy decyzja o rozbiórce pobudowano na działce [...] jesienią 1994r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W dacie realizacji tej inwestycji obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), której przepisy art. 2 ust. 1 oraz 28 ust. 1 pozwalały na rozpoczęcie robót budowlanych związanych ze wzniesieniem trwale i nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę i tylko na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiektem budowlanym są m. in. stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle budynki stałe i tymczasowe. Dodatkowo wskazać należy, że obiekty, których dotyczy nakaz rozbiórki – budynek ustępu drewnianego wraz z konstrukcją wsporczą nie zostały objęte zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, do udzielenia którego upoważniony został Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w drodze rozporządzenia (por. rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego – Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.). Z ustaleń faktycznych, nie kwestionowanych w skardze, wynika że przedmiotowy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę oraz na terenie przeznaczonym w planie miejscowym ogólnym zagospodarowania przestrzennego obszaru miejscowości K. B. gmina K. pod teren upraw rolnych. Teren, na którym położone są obiekty budowlane położone na nieruchomości skarżących nie jest przeznaczony pod zabudowę. Spełnione zostały zatem, określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., przesłanki zobowiązujące organ administracji do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego z naruszeniem prawa na terenie nie przeznaczonym pod inwestycję. W myśl dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Wskazać też należy, że wydanie nakazu rozbiórki na wskazanej wyżej podstawie nie zależy od uznania organu administracji. Nakaz taki ma charakter obligatoryjny, jeżeli spełnione są przesłanki wynikające z art. 37 ust. 1 pkt 1ustawy. Zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 7, 8, 10 § 1 i 77 kpa i niezapewnienie im udziału w postępowaniu, co uniemożliwiłoby skarżącym wypowiedzenie się co do postępowania dowodowego, jest częściowo zasadny, nie uzasadnia jednak uchylenia decyzji. Art. 8 kpa stanowi, że organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, art. 7 kpa przewiduje obowiązek organów administracji informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego czuwania by strony te nie poniosły szkody na skutek nieznajomości prawa, art. 10 § 1 stanowi, że przed wydaniem decyzji organ winien umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Art. 77 § 1 kpa stanowi z kolei, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. W okolicznościach niniejszej sprawy organ administracji wypełnił swoje obowiązki wynikające z powyższych zasad, gdyż doręczył stronom zawiadomienie z dnia 18 maja 2000r. o wszczęciu postępowania podając, że sprawa dotyczy zabudowania działki nr [...], położonej w K. B., jednocześnie skarżący zostali wezwani do złożenia wyjaśnień w sprawie w trakcie wizji lokalnej o terminie, której też zostali zawiadomieni, zabrania dokumentów uprawniających do dysponowania działką na cele budowlane - tytuł prawny do wykonywania robót budowlanych. Skarżący zostali zawiadomieni o terminie przeprowadzenia wizji lokalnej i brali w niej udział w dniu 29 maja 2000r. Protokół zawiera opis obiektów wzniesionych na działce. Z jego treści nie wynika, aby skarżący mimo zawiadomienia o wszczęciu postępowania, przedstawili jakiekolwiek dokumenty związane z prowadzeniem robót, w tym w szczególności dokumentów uprawniających do ich wykonania. Żadne dowody nie zostały zaoferowane organowi prowadzącemu postępowanie zarówno w trakcie postępowania przed organem I, jak i II instancji. W tym stanie rzeczy zarzuty skarżących dotyczące naruszenia zasad postępowania co do prowadzenia postępowania dowodowego, jak i zarzuty dotyczące niezapewnienia skarżącym czynnego udziału w sprawie uznać należy za bezzasadne. Wprawdzie organ administracji nie wypełnił wynikającego z art. 10 § 1 kpa obowiązku pouczenia o prawie zapoznania się z aktami i złożenia oświadczenia końcowego przed wydaniem decyzji, to jednak powyższe naruszenie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy i nie uzasadnia w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zostali bowiem zawiadomieni o wszczęciu postępowania i brali w nim udział, mieli możliwość – stosownie do zawiadomienia organu przedstawić swoje stanowisko i złożyć będące w ich posiadaniu dowody. Niezastosowanie przez organ art. 10 § 1kpa i brak możliwości ustosunkowania się przez skarżących do przeprowadzonych dowodów, nie miał znaczenia dla dokonania ustaleń faktycznych, gdyż sprowadzają się one do ustalenia, że skarżący nie dysponują pozwoleniem na budowę i do ustalenia, że działka ma przeznaczenia rolne a nie jest przeznaczona pod zabudowę. Okoliczności te nie były przez skarżących kwestionowane, a z treści oświadczeń składanych przez skarżących wynika, że oczekiwali oni zmiany przeznaczenia działki z rolnej na rekreacyjną. Brak możliwości wypowiedzenia się co do treści materiałów i dowodów mógłby mieć wpływ na treść wydanej decyzji, gdyby strona skarżąca w odwołaniu lub skardze do Sądu przytoczyła takie okoliczności, które mogły prowadzić do wydania przez organ I instancji decyzji o innej treści. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie. Ponadto wskazać ponownie należy, że z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane z 1974r. wynika, że istotne dla rozstrzygnięcia o rozbiórce w oparciu o ten przepis jest przeznaczenie terenu, na którym znajduje się samowolnie postawiony obiekt budowlany. Zatem zamierzona zmiana planu zagospodarowania przestrzennego i ewentualna zmiana przeznaczenia działki w przyszłości nie jest zagadnieniem wstępnym, od którego rozstrzygnięcia przez inny organ, zależy rozpatrzenie sprawy rozbiórki samowolnie postawionego obiektu budowlanego. Orzekające w niniejszej sprawie organy nie były wobec tego zobowiązane do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa i to niezależnie od tego jak bardzo prawdopodobna była zmiana planu zgodna z interesem skarżących. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.