II SA/Gd 1875/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: NSA Marek Gorski, WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Protokolant Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 12 lipca 2000 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej [...]dnia 29 maja 200r. nr [...] znak [...]; II. ustala, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą być wykonane; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]rzecz skarżącego kwotę 605,40 ( sześćset pięć 40/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 12 lipca 2000 r., powołując jako podstawę prawną art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), § 11 ust. 3 i § 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej [...] z dnia 29 maja 2000 r., mocą której nałożono na [...]karę za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego w wysokości 30269,80 zł. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się jednorazowe opłaty, a za zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że tablice reklamowe ustawione przez firmę [...] stały w okresie od 1 do 31 stycznia 2000 r. na wskazanych w decyzji ulicach. Potwierdza to dołączona dokumentacja zdjęciowa wszystkich tablic. Jest również bezsporne, że strona nie posiada zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustawienie tablic w okresie od 1 do 31 stycznia 2000 r. Nie uiściła również za ten okres stosownej opłaty. [...] twierdzi, że wypowiedział umowę z 1995 r. i wobec tego należy stosować w sprawie procedurę administracyjną określoną przepisami prawa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. M., prowadzący działalność pod firmą Zakład Przemysłowo Usługowy [...], domagał się uchylenia powyższej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącego nałożenie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego wymaga między innymi wykazania, że postawione tablice informacyjne znajdują się na terenie, który jest własnością Zarządu Dróg lub znajduje się pod jego administracją. Skarżący zarzucił, że Zarząd Dróg nigdy nie przedstawił dokumentu stwierdzającego prawo własności terenu lub przekazanie go do administrowania. Ponadto skarżący zarzucił, że postępowanie zostało przeprowadzone bez jego udziału i nie miał on możliwości wypowiedzenia się co do dowodów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej [...]stanowiły przepisy art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) oraz § 11 ust. 3 w związku z § 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.). Zgodnie z § 11 ust. 3 cytowanego rozporządzenia za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy i obiektu handlowego lub usługowego zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie § 10a. Zgodnie z § 10a ust. 3 opłata za 1m2 powierzchni reklamy wynosi za każdy dzień zajęcia pasa: drogi krajowej 1,50 zł, drogi wojewódzkiej 1,10 zł, drogi powiatowej 0,90 zł, drogi gminnej 0,60 zł. W przepisie § 10b niniejszego rozporządzenia określono, że stawki opłat, o których mowa w § 8, 10 i 10a, podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W przedmiotowej sprawie organy, powołując w podstawie prawnej § 11 oraz § 10a cytowanego rozporządzenia, przyjęły za podstawę obliczenia kar za 1m2 powierzchni reklamy następujące stawki: drogi krajowe 1,55 zł, drogi wojewódzkie 1,13 zł, drogi powiatowe 1,39 zł, drogi gminne 0,62 zł. Niniejsze stawki są wyższe od przedstawionych powyżej stawek określonych w § 10a ust. 3 rozporządzenia. Oznacza to, ze organy obu instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięć przyjęły także §10b rozporządzenia, umożliwiający zmianę stawek opłat stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim. W związku z tym należało zauważyć, że uprawnienie do pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego wynika z art. 40 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 4 niniejszej ustawy za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Mające zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych. W niniejszym przepisie Rada Ministrów została upoważniona do określenia zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłaty z tego tytułu, jak również kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz trybu dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem i organów właściwych w tych sprawach. Jak wynika z treści cytowanego upoważnienia ustawowego Rada Ministrów mogła określić stawki opłat oraz kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego, natomiast nie została uprawniona do ustanawiania innych organów współdecydujących o wysokości stawek tych opłat i kar pieniężnych. Jednakże Rada Ministrów w § 10b rozporządzenia ustanowiła Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego jako organ współdecydujący o wysokości stawki opłaty i kar pieniężnych, gdyż o ich wysokości rozstrzyga w części stawka określana przez tan organ. Ponadto upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 7 cytowanej ustawy nie przewidziało możliwości wprowadzenia przez Radę Ministrów jakichkolwiek instrumentów waloryzacyjnych. Gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie takiego mechanizmu, to albo sam uczyniłby to w ustawie, albo – wykonując konstytucyjny obowiązek w zakresie udzielania upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego - wyraźnie wskazał na prawną możliwość wprowadzenia przez Radę Ministrów określonych rozwiązań waloryzacyjnych. Wobec powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Stosownie zaś do art. 92 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Jednocześnie organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji w tym zakresie innemu organowi. Trybunał Konstytucyjny jako kanon polskiej myśli konstytucyjnej uznał pogląd, że rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego (a więc nie np. opartego na domniemaniu), precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. wyrok TK z 25.05.1998 r., U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, s. 262). Zatem jak z powyższego wynika Rada Ministrów nie była upoważniona do przekazania części swoich kompetencji do określenia stawek opłat i kar pieniężnych Prezesowi Głównego Urzędu Statystycznego. Tworzenie takich upoważnień "kaskadowych" jest wprost zabronione przez Konstytucję (art. 92 ust. 2). Ponadto ustawodawca w ustawie o drogach publicznych nie przewidział możliwości waloryzowania jakichkolwiek opłat na podstawie wskaźnika Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie cen towarów i usług konsumpcyjnych. W świetle obowiązującego systemu prawnego takie waloryzowanie jest dopuszczalne, jednakże jako odstępstwo od zasady nominalizmu wymaga wyraźnej podstawy ustawowej (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25.07.1996 r., IIIARN 23/96, OSNAP 1997/4/46). Wobec powyższego należy stwierdzić, że Rada Ministrów przekroczyła swoje kompetencje stanowiąc regulację zawartą w § 10b rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, która została wprowadzona w życie już w okresie obowiązywania Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.. Wobec tego w ocenie Sądu przepisowi §10b należy postawić zarzut niezgodności z art. 2 i 92 Konstytucji oraz art. 40 ust. 7 ustawy i drogach publicznych. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do art. 178 w związku z art. 87 ust. 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji, odmówił zastosowania w rozpoznawanej sprawie § 10b cytowanego rozporządzenia. W konsekwencji oznacza to, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięte są wadami, określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organów administracji publicznej będzie stosowanie, przy ewentualnym uznaniu zasadności wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, stawek znajdujących oparcie w ustawie o drogach publicznych. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 §1 pkt 2, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.