II SA/Gd 1877/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. i Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2001r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającąją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2000r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogę być wykonane. Decyzją nr [...] z dnia 8 września 2000 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie mi. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89. poz. 414 ze zm.) nakazał G. i Z. S., właścicielom posesji przy ul. [...] w G.-O. rozebrać samowolnie wybudowane obiekty budowlane i ich części położone na działce nr [...] na granicy z działką nr [...], tj. wiatę magazynową, przybudowaną do budynku garażowego od strony budynku nr [...] przy ul[...] oraz nadbudowaną, jako pomieszczenie socjalne drugą kondygnację nad częścią budynku garażowego wraz z zadaszeniem dwuspadowym w pozostałej jego części. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu 9 listopada 1999 r. na opisanej wyżej posesji w obecności inwestorów organ stwierdził samowolne wykonanie robót budowlanych - polegających na wybudowaniu wiaty magazynowej, przybudowanej do budynku garażowego oraz nadbudowie, jako pomieszczenia socjalnego- drugiej kondygnacji nad częścią budynku garażowego wraz z zadaszeniem dwuspadowym w pozostałej jego części. Dobudowana wiata posiada konstrukcję mieszaną. Od strony budynku nr [...] przy u. [...] wykonano betonową ścianę fundamentową, w której zatopione są stalowe słupki wiaty, pozostałe słupki wiaty w obrysie ścian zewnętrznych posadowione są w gruncie. Płatwie zostały wykonane z dwuteownika stalowego, na których oparte są drewniane krokwie. Stężenie ściany szczytowej wykonane z rur stalowych. Wiata posiada bramę wjazdową, podnoszoną od strony drogi prywatnej (działka nr [...]), która jest drogą prostopadłą do ulicy [...] i przebiega wzdłuż północno-wschodniej granicy. Wiata pokryta jest blachodachówką. Nad częścią parterową garażu na długości 4,80 m (od strony jeziora) nadbudowano drugą kondygnację pokrytą dachem dwuspadowym o kącie nachylenia ok. 45 stopni z blachy trapezowej, pozostała część posiada dach dwuspadowy kryty blachodachówką o kącie nachylenia ok. 45 stopni. Kondygnacja nadbudowana (do linii granicy z drogą prywatną -dz. nr [...]) posiada przeszklenie na całej szerokości (trzy okna). Kalenica dachu nadbudowy jest prostopadła do kierunku przebiegu drogi prywatnej. Zadaszenie części garażu z wjazdem wyprowadzone jest ok. 40 cm poza granicę działki (okap wchodzi w skrajnię prywatnej drogi, która posiada szerokość 30 m). Okna w ścianie szczytowej nadbudowanej kondygnacji cofnięte ok. 20 cm od granicy działki. Garaż został docieplony i pokryty w całości panelami winylowymi - Sidingiem. Wyjazd z budynku garażu odbywa się drugą bramą zlokalizowaną w ogrodzeniu posesji nr [...]. od strony północno-wschodniej, przy drodze prywatnej z wjazdem na tę drogę. Nadbudowana kondygnacja spełnia funkcję pomieszczenia socjalnego. Pod budynkiem garażowym znajduje się szambo - zbiornik osadow-gnilny obsługujący całą posesję, z wypustem (wylotem) w dobudowanej wiacie do budynku garażowego. W aktach archiwalnych Wydziału Urbanistyki i Architektury UM znajdują się dokumenty świadczące, że w sprawie samowolnie wybudowanych obiektów (budynku mieszkalnego, garażu dwuboksowego oraz zbiornika osadowo-gnilnego /szamba/) przy ul. [...] (na dz. nr [...]) prowadzone było w roku 1993 postępowanie administracyjne mające na celu ewentualne zalegalizowanie obiektów - przyjęcie do użytkowania. Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 1992 r. nr [...] zobowiązano Z. S. do przedłożenia stosownych dokumentów w terminie do 15 czerwca 1992 r. Z uwagi na fakt uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji po wszczęciu postępowania egzekucyjnego została złożona dokumentacja w dniu 10 grudnia 1993 r. z wnioskiem o przyjęcie obiektów do użytkowania. W dokumentacji nie wykazano istnienia wiaty przy budynku garażowym. W planie zagospodarowania działki wrysowany jest budynek garażowy o długości od strony podwórka 11,60 m, zaś od strony drogi prywatnej o długości 10,58 m. Do powyższej dokumentacji załączone jest uzgodnienie ZUD z datą 20 czerwca 1994 r. Wniosek o przyjęcie do użytkowania został rozpatrzony w dniu 13 listopada 1995 r. wydaniem decyzji nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w G.-O. przy ul. [...], na podstawie inwentaryzacji z orzeczeniem technicznym. Wniosek o przyjęcie do użytkowania garażu oraz osadnika /szamba/ nie został merytorycznie rozpatrzony. W załączonej dokumentacji zinwentaryzowany budynek garażowy posiadał jedną kondygnację (parterową), z dachem jednospadowym skierowanym na działkę sąsiednia - drogę (działka nr [...]) oraz szambo zlokalizowane pod budynkiem. W trakcie prowadzonego postępowania tj. do wydania decyzji nr UAN-[...]/ w dniu 13 listopada 1993 r. G. i Z. S. nie składali dokumentacji zamiennej dotyczącej obiektów zrealizowanych na posesji przy ul. [...]. W związku z powyższym oświadczenie inwestorów, że wiata wybudowana była w latach osiemdziesiątych, nie znajduje pokrycia w zgromadzonych faktach. Ponadto organ wskazał, że oświadczenie małżonków S., że nadbudowa garażu została wykonana w roku 1992 i 1993 (zakończenie), nie znajduje odzwierciedlenia w złożonej w końcu tego roku tj. w dniu 10 grudnia 1993 r. dokumentacji - inwentaryzacji obiektu, w której budynek garażu jest obiektem parterowym. Obiekty budowlane i ich części pobudowano na granicy działki nr [...] z działką nr [...]- stanowiącej drogę prywatną, bez zgody jej właścicieli, tj. B. i H. J. Obiekty te i ich części wybudowano po 1995 roku, bez decyzji o pozwoleniu na budowę wiaty i nadbudowę garażu, a zatem również bez wymaganych uzgodnień i opinii oraz bez zatwierdzonego przez stosowny organ administracji architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego. Wobec udowodnionej samowolnej realizacji obiektów i ich części tj. wiaty magazynowej, przybudowanej do budynku garażowego oraz nadbudowanej, jako pomieszczenia socjalnego - drugiej kondygnacji nad częścią budynku garażowego wraz zadaszeniem dwuspadowym w pozostałej jego części, podlegają one rozbiórce. G. i Z. S. wnieśli odwołanie od tej decyzji zarzucając jej naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. oraz 49 Prawa budowlanego z 1994r. Skarżący akcentowali tę okoliczność, że posiadają pisemną zgodę ówczesnego właściciela działki [...] - M. K., z roku 1993, tj. z okresu, kiedy dokonywano dobudowy, czego organ nie sprawdził ani nie wyjaśnił. Wskazywali, że obecni sąsiedzi stali się właścicielami tej działki dopiero w roku 1999r. i zastali ten stan faktyczny, z którym nie chcą i nie mogą się pogodzić. Świadczy to o tym, że organ w swoich ustaleniach oparł się jedynie na twierdzeniach tychże sąsiadów, którzy nie znają stanu faktycznego z roku 1994 bowiem w tym czasie nie byli właścicielami żadnej działki w tej dzielnicy. Odwołujący się wywodzili, że dobudowa garażu została zakończona w roku 1994, co potwierdza fakt, że skarżący w roku 1993 wystąpili z wnioskiem o zalegalizowanie budynku mieszkalnego oraz pomieszczeń gospodarczych w tym szamba i garażu. Wskazywali, ze decyzja wydana przez Urząd w tej sprawie w dniu 13 listopada 1995r. dotyczyła jedynie budynku mieszkalnego, brak w niej jakiegokolwiek rozpoznania kwestii garażu czy szamba. Nie ma tez w niej nakazu rozbiórki obiektów. Rozpoznając w ten sposób wniosek strony, decyzją tą organ naruszył powołane wyżej przepisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Zgodnie z orzecznictwem w tym zakresie, w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia. Strona postępowania nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji. Brak wypowiedzi organu, w owej decyzji, kończącej postępowanie w sprawie z wniosku o zalegalizowanie wymienionych w nim obiektów, po ponad dwuletnim prowadzeniu przez organ postępowania, stanowi ewidentne zaniedbanie organu. Skarżący wywodzili także, iż zaskarżona decyzja narusza art. 49 ustawy Prawo budowlanego, który stanowi, iż nie można nakazać rozbiórki obiektu budowlanego. o której mowa wart. 48 jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W skazywali, że nie poparte żadnymi dowodami i wbrew oczywistym faktom jest twierdzenie organu, iż wymienione w decyzji obiekty i ich części wybudowano po 1995r. Zaskarżona decyzja organu ani w swym uzasadnieniu faktycznym ani prawnym nie zawiera też wskazania naruszenia planu zagospodarowania przestrzennego. Nie uwzględniając zarzutów odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 9 maja 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie podzielając w całości jego uzasadnienie faktyczne i prawne. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że nie może zgodzić się z tym, iż "dobudowa garażu została zakończona w roku 1994r.". Z protokołu z wizji w dniu 9 listopada 1999r. wynika, że w dniu oględzin prowadzone były prace wykończeniowe przy budowie wiaty. Małżonkowie S. nie kwestionowali powyższych ustaleń, o czym świadczy podpisanie przez nich tego protokołu. Organ odwoławczy stwierdził, że zawarte w protokole z wizji oświadczenie inwestorów, iż wiata z garażem zostały wybudowane w latach osiemdziesiątych jest nieprawdziwe, bowiem pierwsza wizja na przedmiotowej działce w dnia 5 lipca 1991 r. wykazała istnienie garażu dwuboksowego wraz z szambem. Natomiast przedłożona przez inwestorów inwentaryzacja budynku mieszkalnego, garażu i zbiornika osadowo- gnilnego dołączona do wniosku z dnia 9 grudnia 1993 r. o przyjęcie tych obiektów do użytkowania potwierdza, że był to obiekt parterowy bez wiaty. G. i Z. S. wnieśli skargę na powyższą decyzję, w której ponawiając zarzuty odwołania wywodzili, że jest ona sprzeczna z prawem i narusza ich interes prawny. W szczególności akcentowali, że budowa garażu zakończyła się przed 1995r., a zatem nieprawidłowo zastosowano Prawo budowlane z 1994 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną w części dotyczącej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wypływ na wynik sprawy. Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski - Komentarz do kodeksu postępowania Administracyjnego, CH Beck, W-wa 2000, str. 56) Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 21.12. 2000, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje jednak formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały lako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 2911.2000.sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). Dokumenty i oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. W niniejszej sprawie organ stwierdził, iż przedstawione przez skarżących zeznania nie są wiarygodne, nie stanowią także wystarczającego dowodu na to, iż prace budowlane zakończono przed 1995 r. Organ powoływał się na protokół wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 9 listopada 1999 r., z którego jednak nie wynika jednoznacznie, czy przedmiotowe prace stanowiły nadbudowę, rozbudowę czy remont istniejących już obiektów budowlanych. W protokole tym zawarto oświadczenia skarżących, iż garaż i wiata wybudowane zostały w latach osiemdziesiątych, a prace modernizacyjne przy wiacie polegające na wymianie obicia drewnianego na metalowe i PCV wykonano w przeciągu ostatnich trzech lat. Wyjaśnienia wymagało zatem, czy prace związane z modernizacją wiaty potraktować należało jako budowę nowego obiektu budowlanego, czy jako remont obiektu istniejącego. W aktach sprawy znajduje się ponadto oświadczenie świadka S. K., z którego wynika, że przebudowa garaży miała miejsce latem 1994 r., a prace zakończone zostały jesienią 1994 r. Znajdująca się w aktach sprawy inwentaryzacja techniczna pochodzi z listopada 1993 r. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się jednak w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Organ administracji może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu. Wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. (por. wyrok NSA z 9.04.2001r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635). Organ administracji odmówił wiarygodności zeznaniom złożonym przez małżonków S., nie ustosunkował się do oświadczeń świadka. Nie wskazał jednak przyczyn tej odmowy. Organ nie przeprowadził wnikliwego i starannego postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz nie dążył do pełnego wyjaśnienia rozbieżności w sprawie. Z akt sprawy wynika, iż organy obydwu instancji oparły się w głównej mierze na oświadczeniach obecnych właścicieli sąsiedniej działki, nie ustosunkowując się jednocześnie do zarzutu skarżących o istniejących między właścicielami sąsiednich działek konflikcie. Naruszone zatem zostały przepisy postępowania administracyjnego dotyczące zarówno swobodnej oceny dowodów przez organ, jak również dotyczące warunków formalnych, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna (uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji). W dalszym toku postępowania organ powinien ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe, w szczególności ustosunkować się do oświadczeń świadka i w razie wątpliwości przeprowadzić jego przesłuchanie. Ponownie przeanalizować zebrany materiał dowodowy w celu rzetelnego wyjaśnienia, czy i które z robót budowlanych przeprowadzonych na przedmiotowej działce zakończono w 1994 r. Organ powinien również wskazać w uzasadnieniu decyzji, stosownie do mi. 107 § 3 k.p.a.. fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnić podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z mi. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153.. poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.