II SA/Gd 188/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Ł. Sz. i J. Sz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu pierwotnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta z dnia 11 sierpnia 2009 r., nr [...]. Skarżący Ł. i J. S. wnieśli skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 grudnia 2009 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 sierpnia 2009 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z 7 listopada 2006 r. Z akt sprawy oraz twierdzeń stron wynika następujący istotny stan faktyczny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 8 września 2006 r., powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymał skarżącym prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie strychu w budynku przy ul. R. w S. i nałożył na nich obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 października 2006 r., zaś skarga skarżących do sądu administracyjnego na to ostatnie postanowienie została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 kwietnia 2007 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 706/06. Decyzją z 7 listopada 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz fakt, że skarżący nie przedłożyli dokumentów wskazanych w postanowieniu z 8 września 2006 r., nakazał im doprowadzić budynek przy ul. R. do stanu poprzedniego poprzez usunięcie wykonanego w 2003 r. otworu o wymiarach 74x146 cm w stropie drewnianej konstrukcji na schody wraz z odtworzeniem usuniętego fragmentu belki stropowej i wejścia na strych z klatki schodowej, rozebranie wykonanych w 2001 r. drewnianych schodów policzkowych o szerokości 74 cm prowadzących na strych z lokalu nr [[...]], odtworzenie usuniętej części podłogi na strych i zasypki stropowej, odtworzenie zlikwidowanej w 2005 r. ławy kominiarskiej oraz wyłazu kominiarskiego w sposób umożliwiający dostęp do komina oraz usunięcie osadzonego w 2005 r. w elewacji frontowej okna połaciowego o wymiarach 74x91 cm na poziomie strychu i odtworzenie usuniętych elementów więźby dachowej. Decyzja ta została wysłana skarżącym, którzy jej faktycznie nie odebrali. Przesyłka była awizowana w dniach 9 i 16 listopada 2006 r. W dniu 3 stycznia 2007 r. skarżącym doręczono pismo z 28 grudnia 2006 r., w którym poinformowano o wydaniu decyzji z 7 listopada 2006 r. i jej treści. Wyjaśniono też, że została ona skarżącym doręczona w trybie art. 44 k.p.a. W dniu 14 sierpnia 2007 r. doręczono skarżącym upomnienie z 9 sierpnia 2007 r. w sprawie wykonania decyzji z 7 listopada 2006 r., sporządzone stosownie do art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W dniu 20 sierpnia 2007 r. skarżący złożyli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo z 18 sierpnia 2007 r., w którym wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 listopada 2006 r. W podaniu o wznowienie postępowania podnieśli zarzuty odnoszące się do poszczególnych obowiązków nałożonych decyzją z 7 listopada 2006 r. oraz twierdzili, że pracownicy Urzędu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego są stronniczy. Podanie to zostało przekazane organowi pierwszej instancji, który zażądał od skarżących, aby sprecyzowali swoje żądanie. Skarżący podanie sprecyzowali pismem z 3 marca 2008 r. wskazując, bliżej tego nie wyjaśniając, że wnoszą o wznowienie postępowania, dlatego że okazało się, iż dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe oraz z powodu wydania decyzji w wyniku przestępstwa. Decyzją z 19 marca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 150 § 1, art. 149 § 3 i art. 148 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania. Z uzasadnienia decyzji wynika, że przyczyną odmowy wznowienia postępowania było ustalenie, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone po terminie. Przy czym organ administracji przyjął, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania zaczął biec od dnia doręczenia skarżącym pisma z 28 grudnia 2006 r. Organ stwierdził, że wtedy skarżący dowiedzieli się o decyzji. Na skutek odwołania skarżących Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 15 maja 2009 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 marca 2008 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o przesłance wznowienia. W związku z tym oraz dlatego że brak było informacji o tym kiedy skarżący dowiedzieli się o przesłance wznowienia organ pierwszej instancji winien był wezwać skarżących do uzupełnienia podania o wznowienie w tym zakresie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z 11 sierpnia 2009 r., którą odmówił wznowienia postępowania, stwierdzając, że skarżący podanie o wznowienie złożyli po terminie, co uzasadnił następująco: "Skoro w dniu 18 sierpnia 2007 r. [skarżący] skierowali pismo do organu II instancji wobec powzięcia informacji z upomnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2007 r. o wydaniu w wyniku przestępstwa i w oparciu o fałszywe dowody decyzji z 7 listopada 2006 r., które wynikały z pisma z 28 grudnia 2006 r. (czyli już wcześniej powzięli wiadomość w tym przedmiocie), to złożenie wniosku z dnia 18 sierpnia 2007 r. nastąpiło z uchybieniem miesięcznego terminu, określonego w cytowanym wyżej art. 148 k.p.a." Na skutek odwołania skarżących Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z 10 grudnia 2009 r., którą utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 sierpnia 2009 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że skarżący twierdzą, iż o możliwości wznowienia dowiedzieli się z wówczas, gdy otrzymali upomnienie z 9 sierpnia 2007 r. Twierdzenie to organ uznał za niewiarygodne, gdyż, jak wywiódł, z tego pisma skarżący nie mogli dowiedzieć się o przesłankach wznowienia. Wyjaśnił dalej co było treścią upomnienia i stwierdził, że analogiczne informacje były zawarte w piśmie z 28 grudnia 2006 r., które skarżącym doręczono w dniu 3 stycznia 2007 r. Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że podanie o wznowienie postępowania skarżący złożyli po terminie. W skardze do Sądu administracyjnego skarżący twierdzili, że ich podanie o wznowienie postępowania spełniało wymogi formalne oraz zostało złożone w terminie. Wyjaśnili w związku z tym, że podali podstawę wznowienia, którą było, jak to określili, przede wszystkim wydanie decyzji na podstawie fałszywych dowodów. Uzasadniając twierdzenie o zachowaniu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania podali, że o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia dowiedzieli się otrzymując w dniu 14 sierpnia 2007 r. upomnienie z 9 sierpnia 2007 r. Wyjaśnili, że wówczas powzięli informację o okolicznościach mogących stanowić podstawę wznowienia i otrzymali pismo poprzedniego właściciela ich nieruchomości R. P. z 18 sierpnia 2007 r. Były to, ich zdaniem, okoliczności stanowiące podstawę wznowienia. Ponadto w skardze podnosili zarzuty dotyczące nałożenia na nich obowiązków zmierzających do przywrócenia poprzedniego stanu budynku. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Przede wszystkim zauważyć należy, że uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji, są chaotyczne i pozbawione logicznego wywodu, który pozwalałby poznać przyjęty sposób rozumowania. Sposób wyjaśnienia przez organy administracji podstawy prawnej decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie uwzględnia treści normy prawnej wynikającej z przepisów regulujących to zagadnienie (art. 148, art. 145a § 2 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z kolei z art. 148 § 2 wynika, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, natomiast z art. 145a § 2 k.p.a. wynika, że jeżeli przyczyną wznowienia jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia wejścia w życie tego orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że podstawą wznowienia postępowania wskazywaną przez skarżących nie jest przyczyna określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (sytuacja, która polega na tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Wobec tego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miał tylko art. 148 § 1 k.p.a. W związku z treścią tego przepisu istotne w sprawie ustalenia winny były dotyczyć tego kiedy skarżący dowiedzieli się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Aby ustalić kiedy skarżący dowiedzieli się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, konieczne jest wyjaśnienie, na jakich podstawach opierają swoje podanie o wznowienie. W związku z tym organy administracji w pierwszej kolejności powinny były zinterpretować pisma skarżących i jednoznacznie wskazać na jakich podstawach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. ich żądanie wznowienia postępowania opiera się. Następnie winny były wskazać konkretne okoliczności, które skarżący podają, jako okoliczności uzasadniające te podstawy. W końcu trzeba było ustalić i określić dzień, w którym skarżący o tych okolicznościach się dowiedzieli. Dopiero wówczas można było ocenić, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w terminie. Gdyby pisma skarżących nie pozwalały na ustalenie wskazanych kwestii, to należało wezwać ich do konkretnie określonych wyjaśnień. Wyjaśniając to bliżej w oparciu o okoliczności sprawy można stwierdzić, że z pism skarżących wynika, że jako podstawy wznowienia podają podstawy wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 (dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe), art. 145 § 1 pkt 2 (decyzja wydana została w wyniku przestępstwa) oraz art. 145 § 1 pkt 5 (ujawnienie się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję). Jeżeli chodzi o podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., to należało wskazać jakie dowody okazały się fałszywe i kiedy skarżący o ich fałszywości się dowiedzieli. W tym przypadku termin do wniesienia podania o wznowienie winien być liczony od dnia kiedy skarżący dowiedzieli się o fałszywości dowodów. Z kolei jeżeli chodzi o podstawę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., to należało wskazać przestępstwo w wyniku, którego została wydana decyzja oraz kiedy skarżący dowiedzieli się o popełnieniu tego przestępstwa. W obu tych przypadkach należało mieć na uwadze treść art. 145 § 2 i 3 k.p.a., z którego wynika, że źródłem informacji o sfałszowaniu dowodu i popełnienia przestępstwa nie zawsze musi być orzeczenie sądu lub innego organu. W końcu jeżeli chodzi o podstawę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to należało wskazać nowe dowody lub okoliczności faktyczne istotne dla sprawy, kiedy zostały one ujawnione oraz kiedy skarżący dowiedzieli się o ich ujawnieniu. Orzekające w sprawie organy administracji, jak wynika z uzasadnień ich decyzji, takich czynności, ustaleń i ich prawnej oceny nie przeprowadziły, czym naruszyły art. 7, art. 107 § 3 i art. 148 § 1 k.p.a. Istotna trudność w ocenie zachowania przez skarżących terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania może wynikać z tego, że twierdząc, iż opierają podanie o wznowienie postępowania na wskazanych podstawach, w istocie nie będą podawać okoliczności, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Chodzi o to, że twierdząc, iż podstawą wznowienia postępowania jest to, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, że decyzję wydano w wyniku przestępstwa oraz że ujawniły się nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i dowody, istniejące w chwili wydania decyzji i nieznane dotychczas organowi administracji, wskażą na okoliczności, które ani nie będą świadczyć o sfałszowaniu dowodów, ani o popełnieniu przestępstwa, w oparciu o które wydano decyzję ani też o ujawnieniu istotnych dla sprawy nowych, nieznanych organowi administracji okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji. W związku z tym należy wskazać, że z art. 149 § 2 k.p.a. wynika, iż badanie przez organ administracji czy zachodzą wskazane w podaniu podstawy wznowienia postępowania jest niedopuszczalne przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania. Nadto z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że w razie stwierdzenia, że podstawy wznowienia nie zachodzą organ administracji wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Z tego wszystkiego wynika, że podstawą decyzji o odmowie wznowienia postępowania nie może być ustalenie, że wskazane w podaniu o wznowienie postępowania podstawy nie zachodzą występują. Prowadzi to do wniosku, że w takiej sytuacji należy ocenić zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, przyjmując za miarodajne podstawy wznowienia i okoliczności mające je uzasadniać według twierdzenia skarżących. Ocena czy w istocie podstawy wznowienia zachodzą winna być zaś dokonana w postępowaniu prowadzonym po wznowieniu postępowania. Oceniając czy wskazane przez skarżących okoliczności stanowią podstawę do wznowienia postępowania należy mieć na uwadze istotność tych okoliczności dla sprawy. Warunek taki występuje w podstawie opisanej w art. 145 § 1 pkt 1 oraz w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W związku z tym należy mieć na uwadze, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 listopada 2006 r. opiera się na ustaleniu, że skarżący nie przedłożyli żądanych postanowieniem z 8 września 2006 r. dokumentów, zaś to ostatnie postanowienie zostało przez Sąd administracyjny uznane za zgodne z prawem. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję naruszono art. 148 § 1 k.p.a., gdyż nie uwzględniono okoliczności, które w świetle tego przepisu są istotne przy ocenie wniesienia podania o wznowienie postępowania w terminie, art. 107 § 3 k.p.a. w części, w której ten przepis nakłada na organ administracji obowiązek przedstawienia faktów, na podstawie których oparto rozstrzygnięcie, oraz w części, w której ten przepis nakłada obowiązek przedstawienia wywodu prawnego (wyjaśnienia podstawy prawnej) oraz art. 7 k.p.a., gdyż mimo że ten przepis nakłada na organ administracji obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a więc w sprawie, w której chodzi o ustalenie czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie, okoliczności istotnych w świetle art. 148 § 1 k.p.a., czyli to na jakich okolicznościach wnoszący o wznowienie postępowania opiera swe żądanie, zaniechano wyjaśnienia sprawy w tym zakresie. Wskazane naruszenia przepisów postępowania są przy tym na tyle ważkie, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu Sąd uwzględnił skargę i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Uwzględnienie skargi powoduje, że sprawa będzie ponownie rozpoznana przez organ administracji, który w swym postępowaniu uwzględni ocenę Sądu administracyjnego dotychczasowego sposobu postępowania. W szczególności wyjaśni istotne, w świetle art. 148 § 1 k.p.a., okoliczności dla wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu złożenia podania o wznowienie z uchybieniem terminu. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania poniesionych przez skarżących, gdyż do zamknięcia rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku nie złożyli wniosku w tej sprawie, co w myśl art. 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi spowodowało utratę uprawnienia do żądania zwrotu kosztów postępowania. Pismo skarżącej z 10 czerwca 2010 r. w sprawie zwrotu kosztów postępowania wpłynęło do Sądu już po zamknięciu rozprawy, która była wyznaczona na godzinę 950 i z uwagi na to, że nikt się nie stawił zakończyła się już o godzinie 1000. Fakt, że pismo to skarżąca nadała w polskim urzędzie pocztowym przed dniem rozprawy nie ma znaczenia, gdyż w tym przypadku nie działa dobrodziejstwo art. 83 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewidującego, że oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu, gdyż stosownie do art. 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca zastrzegł szczególny termin zgłoszenia wniosku o przyznanie kosztów postępowania w postaci chwili zamknięcia rozprawy.