II SA/Gd 1886/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. i M. R. oraz J. M. na decyzję Wojewody z dnia 27 kwietnia 2001 Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 stycznia 2001 r. nr [...], 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 30 marca 1998 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A Sp. z o.o. w G. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego z przyłączem i wewnętrzną instalacją gazową na działce położonej w G. przy ul. [...]. W postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie wskazanej decyzji brali udział właściciele działek sąsiednich, tj. K. i O. K. B. i B. W. oraz M. S. i K. S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z dnia 2 października 2000 r. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie realizacji tej inwestycji w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę. Inwestor w dniu 20 listopada 2000 r. złożył w Urzędzie Miasta projekt zamienny. Decyzją z dnia 23 listopada 2000 r. Prezydent Miasta wniósł sprzeciw wobec zamiaru inwestora przystąpienia do użytkowania budynku oraz nałożył na niego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wskazując w uzasadnieniu, że na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 21 listopada 2000 r. stwierdzono, że budynek wykonany został z naruszeniem warunków pozwolenia na budowę. W szczególności, jak wskazano, zwiększono kubaturę budynku i zamiast trzech samodzielnych lokali wybudowano budynek o dziesięciu lokalach. W dniu 1 grudnia 2000 r. inwestor zawiadomił właściwy organ o zakończeniu budowy w dniu 20 listopada 2000 r. W tych okolicznościach decyzją z dnia 23 stycznia 2001 r. Prezydent Miasta, powołując się na ał1. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił swoją decyzję z dnia 30 marca 1998 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków pozwolenia na budowę. Budynek wybudowano bowiem z dziesięcioma lokalami mieszkalnymi zamiast trzech, zmieniono wymiary rzutu budynku z 9,8 x 13,95 m na 13,28 x 13,96 m, podniesiono budynek o około 2 m, w ścianach bocznych znajdujących się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki wykonano otwory okienne oraz zrealizowano samowolnie ryzalit wejściowy, który narusza o 1,37 m linię zabudowy wynoszącą 8 m. Odwołanie od tej decyzji wnieśli inwestor oraz skarżący D. i M. R. oraz M. S. - właściciele lokali mieszkalnych znajdujących się w przedmiotowym budynku. Rozpoznając te odwołania Wojewoda decyzją z dnia 27 kwietnia 2001 r., podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, utrzymał jego decyzję w mocy. Skargi na decyzję Wojewody wywiedli D. i M. R. oraz J. M. Postanowieniem z dnia 6 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi J. M. ze sprawą ze skargi D. i M. R. Skarżący zarzucili naruszenie przepisu art. 36a w zw. z art. 54 oraz art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 16 § 1, art. 75 § 1, art. 81, art. 107 § 3 oraz art. 110 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając skargę skarżący podkreślali przede wszystkim, iż organy obu instancji rozstrzygnęły sprawę, którą uprzednio rozstrzygnięto decyzją ostateczną tj., decyzją z dnia 23 listopada 2000 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku przy ul. [...]. W ocenie skarżących takie uchybienie zobowiązuje do unieważnienia zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi są zasadne, aczkolwiek z innych powodów niż w nich wskazano. Zdaniem Sądu nie było dopuszczalne uchylenie na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm.) decyzji o pozwoleniu na budowę w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, w sytuacji, w której budowa została już zakończona. Przepisy Prawa budowlanego nie rozstrzygały wprost, na jakim etapie procesu inwestycyjnego przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego może być stosowany, jednakże analiza innych przepisów tej ustawy, w szczególności art. 37 ust. 2, pozwala przyjąć, iż należało go stosować tylko wówczas, gdy budowa nie była jeszcze zakończona. W art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego określono konsekwencje uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu tego wynika, że w razie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę wznowienie budowy jest możliwe po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, co wskazuje na oczywisty wniosek, iż uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę mogło nastąpić tylko wtedy, gdy roboty budowlane nie były jeszcze zakończone. Taka wykładnia art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego była już w orzecznictwie sądu administracyjnego przyjmowana na przykład w wyroku NSA z dnia 13 marca 2002 r. w sprawie II SA/Gd 1376/99 (wyrok niepublikowany). Zaznaczyć przy tym należy, iż istotne odstąpienie od warunków zatwierdzonego pozwolenia na budowę było zawsze, to znaczy bez względu na to czy spowodowało to uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też nie, podstawą do wszczęcia postępowania określonego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego lub też do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli zakres odstępstwa to uzasadniał. Mając na uwadze przestawioną interpretację art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego stwierdzić należy, iż w okolicznościach faktycznych sprawy (zawiadomienie o zakończeniu budowy i decyzja Prezydent Miasta z dnia 23 listopada 2000 r. opierająca się m.in. na ustaleniu, że roboty budowlane zostały zakończone), potwierdzonych znajdującym się w aktach dziennikiem budowy, nie ulega wątpliwości, że budowa przed wydaniem decyzji o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę została zakończona. W konsekwencji stwierdzić należy, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 36 ust. 2 a Prawa budowlanego. Wskazane wyżej uchybienie nie jest jedyną podstawą uwzględnienia skargi. W ocenie Sądu w postępowaniu administracyjnym, mającym na celu uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a Prawa budowlanego, z winy organów administracji nie wzięły udziały wszystkie strony, których interesu prawnego dotyczyło to postępowanie. Winni w nim wziąć bowiem udział, oprócz właścicieli odrębnych lokali mieszkalnych położonych w budynku wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę, którego postępowanie dotyczy, również właściciele działek sąsiednich, którzy brali udział w postępowaniu, w którym ta decyzja została podjęta, czyli O. i K. K. oraz B. i B. W. właściciele działki nr [...] położonej przy ul. [...] oraz M. S. i K. S. - właściciele działki nr [...] położonej przy ul. [...]. Decyzja o uchyleniu pozwolenia na budowę dotyczy bowiem ich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynikającego z prawa własności nieruchomości (art. 140 i art. 144 k.c). Zauważyć należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie tworzy tylko i wyłącznie nowej sytuacji prawnej w stosunku do inwestora, ale też określa sytuację prawną właścicieli działek sąsiednich wyznaczając granicę korzystania z własności przez właściciela nieruchomości w stosunku do nich sąsiednich. Fakt, że osoby te nie brały bez swej winy udziału w postępowaniu stanowi naruszenie postępowania, będące podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W konsekwencji tego zaś skarga podlega uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), który stanowi, że sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie mają one znaczenia dla stosowania art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Nietrafny jest bowiem główny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zaskarżona decyzja wydana na mocy art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego rozstrzygnęła całkowicie odmienną sprawę niż decyzja dnia 23 listopada 2000 r. o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...], którą wydano na podstawie art. 54 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Każda z tych decyzji podjęta została w innych okolicznościach faktycznych, które zadecydowały o zastosowaniu innych norm prawnych. Wobec tego, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (art. 119 pkt 1 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Mając powyższe na uwadze, Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. b i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skarg Sąd na mocy art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. O kosztach nie orzeczono, gdyż skarżący mimo, że byli reprezentowani przez radcę prawnego nie zgłosili żądania ich zasądzenia, co spowodowało utratę uprawnienia do ich zwrotu (art. 210 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.