II SA/Gd 189/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w 28 czerwca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i Z. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. G. postanowieniem z dnia 22 grudnia 2003 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 106, poz. 1126 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego w K. i nałożył na J. i Z. W. obowiązek przedstawienia w terminie do 31 maja 2004 roku: a) zaświadczenia od Wójta Gminy C. W. o zgodności ww. rozbudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, b) czterech egzemplarzy projektu budowlanego dotyczącego przedmiotowej rozbudowy (sporządzonego przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie, sprawdzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami potwierdzającymi wpis projektanta i osoby sprawdzającej projekt na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, iż inwestorzy - J. i Z. W. wykonali w 2001 roku rozbudowę parterowego budynku mieszkalnego w miejscowości K. nr [...]. Rozbudowa budynku została wykonana z bloczków gazobetonowych i obejmowała pomieszczenia kuchni i łazienki o wymiarach w rzucie 4m x 8,35m oraz wiatrołap o wymiarach w rzucie 1,4m x 2,4m. Ponieważ rozbudowa została wykonana bez pozwolenia na budowę organ na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane związane z tą rozbudową i nałożył na inwestorów obowiązki wskazane w sentencji postanowienia. Organ pouczył także inwestorów, że jeżeli wykonają nałożone na nich przedmiotowym postanowieniem obowiązki, organ przed zatwierdzeniem dostarczonego projektu budowlanego wyda drugie postanowienie i ustali wysokość opłaty legalizacyjnej. Gdy natomiast nałożonych niniejszym postanowieniem obowiązków nie wykonają - w drodze decyzji nakaże rozbiórkę przedmiotowej rozbudowy. Decyzją z dnia 9 listopada 2004 roku, nr PNB-7140-106/B/03/KŚ, wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. G. nakazał J. i Z. W. rozbiórkę rozbudowy budynku zlokalizowanego w K. nr [...] na działce nr [...], wskazując, iż rozbudowa dotyczy pomieszczenia kuchni i łazienki o wymiarach w rzucie poziomym 4m x 8,35m oraz wiatrołapu o wymiarach w rzucie poziomym 1,4m x 2,4m. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych na nich postanowieniem nr [...], z dnia 22 grudnia 2003 roku. W odwołaniu od powyższej decyzji J. i Z. W. wnieśli o jej uchylenie powołując się na trudną sytuację życiową. Wskazali, iż w dobudowanej kuchni gotują, spożywają posiłki, a nadto w pomieszczeniu tym uczą się ich dzieci. Stwierdzili także, iż dobudowana łazienka jest im niezbędna do życia, a rozbiórka tych dwóch pomieszczeń byłaby dla nich tragedią. Stwierdzili nadto, iż wykonali rozbudowę bez pozwoleń z powodu niewiedzy oraz braku pieniędzy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 25 stycznia 2005 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze. zm.) oraz art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji poczynił ustalenia faktyczne tożsame z ustaleniami organu I instancji i stwierdził, iż zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ organ I instancji ustalił naruszenie tego artykułu przez fakt wykonania przedmiotowej rozbudowy bez takiego pozwolenia, był zobligowany przeprowadzić postępowanie w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego, co też uczynił. W trakcie przeprowadzonego postępowania, zgodnie z procedurą przewidzianą w takich przypadkach, zostało wydane postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymujące roboty budowlane i nakładające określone obowiązki. Zgodnie z art. 48 ust. 4 "w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1" tzn. ,,(...) rozbiórkę obiektu lub jego części (...)". Jak wskazał nadto organ II instancji - w niniejszej sprawie inwestorzy nie wykonali obowiązków określonych w ww. postanowieniu, a zatem nakaz rozbiórki omawianej rozbudowy był zasadny. Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, iż nie ma ono wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż w przypadku podjęcia się jakichkolwiek działań objętych Prawem budowlanym niewiedza nie zwalnia od ponoszenia skutków naruszenia tegoż prawa. W skardze na powyższą decyzję J. i Z. W. wnieśli o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy wskazując, iż stan faktyczny sprawy jest niejasny, gdyż w rzeczywistości nie dokonali rozbudowy budynku, a jedynie odnowili stary ganek. Wskazali także, iż podczas remontu (rozbudowy) ww. obiektu organy gminy nie żądały od nich żadnych pozwoleń. Skarżący nadto ponownie powołali się na trudną sytuację życiową wskazując, iż przed remontem mieszkali w bardzo trudnych warunkach. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ stwierdził, że dopiero w skardze skarżący stwierdzili, iż jedynie wyremontowali ganek. Argumentu tego nie podnosili ani w trakcie wizji przeprowadzonej w niniejszej sprawie, ani w odwołaniu. Organ wyjaśnił nadto, iż rozbiórka starego ganku o konstrukcji drewnianej i budowa nowego o konstrukcji murowanej również wymagałaby - jako odbudowa - pozwolenia na budowę. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy administracji obu instancji rozstrzygając niniejszą sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem w niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, iż skarżący na położonej w K. działce nr [...] dokonali samowolnej tj. bez pozwolenia na budowę, rozbudowy budynku nr [...], dobudowując do niego pomieszczenia kuchni i łazienki o wymiarach w rzucie 4m x 8,35m oraz wiatrołap o wymiarach w rzucie 1,4m x 2,4m. Sąd uznał przy tym, iż rozbudowa ta, wbrew twierdzeniom skarżących zawartym w skardze, nie polegała jedynie na odnowieniu starego ganku, "który przez wiele lat był w opłakanym stanie". Jak wynika z protokołu przeprowadzonej w niniejszej sprawie wizji lokalnej oraz zdjęć załączonych do akt sprawy skarżący dobudowali do istniejącego budynku mieszkalnego nowe pomieszczenia tj. kuchnię, łazienkę i wiatrołap. Pomieszczenia te zostały wybudowane z bloczków gazobetonowych. Przyjmując nawet, iż rozbudowa ta została postawiona w miejscu, w którym wcześniej znajdował się ganek o konstrukcji drewnianej, to i tak zakres prac oraz materiały do nich użyte wskazują na to, iż była to nowa budowa wymagająca pozwolenia na budowę. Wykonane przez skarżących roboty budowlane polegały bowiem na wykonaniu nowej części obiektu budowlanego i nawet gdyby do jej wykonania wykorzystano elementy konstrukcyjne pozostałe po innym obiekcie budowlanym tj. po ganku, to i tak należałoby przyjąć, iż inwestorzy dokonali nie remontu, lecz odbudowy obiektu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2001 roku, SA/Bk 852/00, ONSA 2002/2/85, zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1999 roku, IV SA 121/97, LEX nr 46672). Definicję remontu podaje art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Istota tej definicji zamyka się w rodzaju robót budowlanych (polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale wykraczających poza prace związane z bieżącą konserwacją), jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Nie mamy natomiast do czynienia z remontem, jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Wówczas inwestor dokonuje odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 powyższej ustawy zalicza się do budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak również ze skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności. W obu definicjach (remontu i odbudowy) inny jest zakres wykonywanych robót budowlanych i przedmiot, którego dotyczą. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 marca 2001 roku, SA/Bk 852/00, ONSA 2002/2/85). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organy rozpatrujące niniejszą sprawę słusznie uznały wykonane przez skarżących roboty budowlane za budowę, przeprowadzoną w warunkach samowoli budowlanej - co było w niniejszej sprawie bezsporne. Sąd miał przy tym również na uwadze, iż skarżący w piśmie z dnia 27 grudnia 2004 roku potwierdzili, iż oboje byli inwestorami ww. rozbudowy. Przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy) stanowi, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast jeżeli samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2). W postanowieniu tym - zgodnie z treścią art. 48 ust. 3 cyt. ustawy - ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. W przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, właściwy organ orzeka rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (art. 48 ust. 4). Jak z powyższego wynika, skoro organy administracji ustaliły w niniejszej sprawie w sposób nie budzący wątpliwości, że poprzez fakt dokonania samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego nr [...], położonego w K. na działce nr [...], inwestorzy dopuścili się naruszenia obowiązku z art. 28 Prawa budowlanego, organy administracji zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania z art. 48 Prawa budowlanego. Wszczynając przedmiotowe postępowanie organ I instancji uznał wstępnie, iż samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stwierdził brak naruszenia przepisów, w tym techniczno -budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie przedmiotowej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem i z tych przyczyn wszczął procedurę legalizacji zaistniałych nieprawidłowości poprzez nałożenie na inwestorów obowiązku przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego (według brzmienia tego przepisu obowiązującego w dniu 22 grudnia 2003 roku). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż w terminie zakreślonym dla wykonania obowiązków legalizacyjnych skarżący nie przedłożyli wymaganych dokumentów, w szczególności zaświadczenia od Wójta Gminy C. W. o zgodności przedmiotowej rozbudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dotyczącego jej projektu budowlanego, a zatem spełnione zostały, określone w art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego, przesłanki zobowiązujące organ administracji do wydania nakazu rozbiórki dobudowanej samowolnie części budynku. Mając na uwadze argumenty skarżących dotyczące ich trudnej sytuacji życiowej, Sąd zważył, iż zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy przepisów obowiązującego prawa materialnego i przepisów procesowych oraz trafności ich wykładni. Kontrola ta nie jest natomiast dokonywana według kryteriów słusznościowych (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 29 czerwca 2004 roku, sygn. II SA 1599/03, Baza Orzeczeń LEX nr 146748 oraz z 6 maja 2004 roku, sygn. IV SA 4621/02, Baza Orzeczeń LEX nr 148855). Reasumując - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do tego, aby organ I instancji orzekł o rozbiórce samowolnie wykonanej przez skarżących rozbudowy, a organ II instancji utrzymał to orzeczenie w mocy i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. Zarządzenie: 1. Odnotować w kontrolce uzasadnień. 2. Odpis wyroku z uzasadnieniem oraz pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia skargi kasacyjnej doręczyć skarżącej. 3. Akta przedłożyć z wpływem lub za 45 dni.