II SA/Gd 19/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. O. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 listopada 2017 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 31 maja 2017 r. skarżący złożył w Urzędzie Miasta wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji dobudowy indywidualnego pomieszczenia gospodarczego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w G. przy ul. K. na działce nr [..], obręb [..]. Prezydent Miasta decyzją z dnia 28 czerwca 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku skarżącego wskazując, że sprawa ta została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Decyzją z dnia 30 maja 2016 r., nr [..], odmówiono bowiem skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji inwestycji polegającej na lokalizacji rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w G. przy ul. K. na działce nr [..], obręb [..], i decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 stycznia 2017 r., nr [..]. Decyzja ta dotyczy tej samej treści żądania strony, tej samej podstawy faktycznej i prawnej, co wniosek skarżącego z dnia 31 maja 2017 r. Zgodnie z treścią tej decyzji oraz załącznikiem graficznym legalizacja obejmowała rozbudowaną część budynku mieszkalnego obejmującą pomieszczenie wiatrołapu, pokoju, łazienki i garażu, lokalu mieszkalnego nr 1, położonego przy ul. K. w G. Rozbicie przedmiotu na dwa oddzielne wnioski nie powoduje zaś, że przedmiot legalizacji uległ zmianie. Z kolei, wydanie decyzji w tym samym przedmiocie dotknięte byłoby wadą nieważności, dlatego też postępowanie, jako bezprzedmiotowe, zasługiwało na umorzenie. Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją, wniósł o jej uchylenie i o merytoryczne rozpatrzenie złożonego przez niego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący wyjaśnił przy tym, że zakresy przedmiotowe złożonych przez niego wniosków w 2016 r. i w 2017 r. znacznie się od siebie różnią. Poprzedni wniosek dotyczył legalizacji rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. jako całości, natomiast obecny wniosek dotyczy legalizacji jedynie tych elementów budynku, których konieczność legalizacji wskazał Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 23 listopada 2012 r. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 7 listopada 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 28 czerwca 2017 r. Kolegium poparło bowiem stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym legalizacja, objętej wnioskiem skarżącego z dnia 31 maja 2017 r., przybudówki w postaci garażu była już przedmiotem rozpatrzenia. Decyzją z dnia 30 maja 2016 r., nr [..], odmówiono skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji inwestycji polegającej na lokalizacji rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w G. przy ul. K. na działce nr [..] z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 stycznia 2017 r., nr [..]. Przedmiotem wniosku z dnia 31 maja 2017 r. jest zatem jeden z elementów inwestycji, której dotyczy decyzja z dnia 30 maja 2016 r. Podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu ma zaś prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu jedynie pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Podzielenie inwestycji na poszczególne elementy nie może z kolei zostać uznane za zmianę jej przedmiotu. Fakt, że rozpatrzeniu podlegałby tylko jeden element inwestycji nie ma w sprawie znaczenia i nie może prowadzić do innego rozstrzygnięcia. Ponowne rozpatrzenie wniosku strony w tym samym przedmiocie prowadziłoby zaś do wydania decyzji obarczonej ciężka wadą powodującą jej nieważność. We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżący domagał się jej uchylenia zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem art. 105 § 1 Kpa poprzez błędne założenie bezprzedmiotowości postepowania, prowadzącej do jego umorzenia i przyjęcie, że przedmiot wniosku skarżącego z dnia 31 maja 2017 r. dotyczy tej samej treści żądania skarżącego, podstawy faktycznej i prawnej, która został już rozstrzygnięta ostateczna decyzją Prezydenta Miasta z dnia 30 maja 2016 r., nr [..]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreślając, że niniejsza sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną, w ramach której ukształtowane zostały prawa i obowiązki tego samego podmiotu. O istnieniu tożsamości przesądza treść decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 maja 2016 r. a także treść późniejszych wniosków strony. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 listopada 2017 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 2017 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 105 § 1 Kpa, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 Kpa, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016 r., str. 491). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01, Lex nr 82196). Do przypadków bezprzedmiotowości należy zaliczyć m.in. żądanie rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej już decyzją ostateczną (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016 r., str. 492). Przy czym, istnienie ostatecznej decyzji wydanej w sprawie stanowi przesłankę umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego jedynie wówczas, gdy strona wnosi o wydanie decyzji tożsamej z decyzją uprzednią (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 701/08, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tożsamość sprawy ma zaś miejsce, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016 r., str. 766). Sprawy dotyczące warunków zabudowy będą zatem ze sobą tożsame, jeśli dostrzegalna będzie między nimi identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotu, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że w niniejszej sprawie rozpoznaniu przez orzekające organy podlegał wniosek skarżącego z dnia 31 maja 2017 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji dobudowy indywidualnego pomieszczenia gospodarczego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w G. przy ul. K. na działce nr [..], obręb [..]. Orzekające organy uznały, że wniosek ten jest tożsamy z wnioskiem skarżącego złożonym w dniu 12 listopada 2015 r., który został rozstrzygnięty decyzją Prezydenta Miasta z dnia 30 maja 2016 r., która utrzymana została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2017 r. Wnioskiem z dnia 12 listopada 2015 r. skarżący wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla odbudowy – remontu i zabudowy pomieszczenia przynależnego do mieszkania w budynku wielorodzinnym (weranda składająca się z pokoju, łazienki oraz wiatrołapu) rozbudowa garażu – pomieszczenia gospodarczego (decyzja o warunkach zabudowy dla rozbudowanej (istniejącej) części budynku mieszkalnego i decyzją z dnia 30 maja 2016 r., nr [..], odmówiono skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji inwestycji polegającej na lokalizacji rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w G. przy ul. K. na działce nr [..] W ocenie Sądu, stanowisko orzekających w sprawie organów nie zasługuje na akceptację. Sprawa, której dotyczy wniosek skarżącego z dnia 31 maja 2017 r. nie jest bowiem tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją Prezydenta Miasta z dnia 30 maja 2016 r. Niewątpliwie, oba wnioski zostały złożone przez skarżącego i dotyczą tego samego terenu tj. działki nr [..], położonej w G. przy ul. K. Niewątpliwe również dla rozpoznania tych spraw obowiązywał ten sam stan prawny. Jednakże, decyzja Prezydenta Miasta z dnia 30 maja 2016 r. posiada zupełnie inny zakres przedmiotowy niż wniosek skarżącego z dnia 31 maja 2017 r. Prezydent Miasta decyzję z dnia 30 maja 2016 r. wydał po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 12 listopada 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy dla odbudowy – remontu i zabudowy pomieszczenia przynależnego do mieszkania w budynku wielorodzinnym (weranda składająca się z pokoju, łazienki oraz wiatrołapu) rozbudowa garażu – pomieszczenia gospodarczego (decyzja o warunkach zabudowy dla rozbudowanej (istniejącej) części budynku mieszkalnego. Wniosek z dnia 31 maja 2017 r. dotyczy zaś jedynie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji dobudowy indywidualnego pomieszczenia gospodarczego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w G. przy ul. K. na działce nr [..], obręb [..]. O tożsamości przedmiotu można mówić tylko wtedy, gdy zachodzi ich identyczność. Ewentualne rozdzielenie przedmiotu uprzednio złożono wniosku i uczynienie z niego przedmiotu kilku nowych wniosków, rozpatrywanych oddzielnie, nie może świadczyć o tożsamości przedmiotu tych spraw. Zauważyć przy tym należy, że podmiot któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy danego terenu ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem, że wniosek będzie dotyczyć innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym że nie tych samych inwestycji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1566/07, Lex nr 529537; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1683/10, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rozstrzyga bowiem tylko kwestii, czy konkretna działka (nieruchomość) w ogóle może być w jakikolwiek sposób zagospodarowana, ale wskazuje, czy może być na niej zlokalizowana konkretna inwestycja. Decyzje ustalające warunki zabudowy wykazują bowiem daleko idącą specyfikę w stosunku do decyzji administracyjnych w innych przedmiotach. Tego typu decyzje nie przyznają stronom postępowania wprost jakichś praw, lecz stanowią jedynie swego rodzaju informację na temat możliwości zlokalizowania konkretnej inwestycji na określonym terenie. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter wstępny w procesie inwestycyjnym, zakreślając najistotniejsze parametry przedsięwzięcia a jednocześnie wskazując potencjalnemu inwestorowi, czy w ogóle jest możliwe zrealizowanie określonej koncepcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto, nie zostało wyjaśnione w sprawie, czy stan faktyczny sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezydenta Miasta z dnia 30 maja 2016 r. nie uległ zmianie dla rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 31 maja 2017 r. Narzędziem służącym zaś do stwierdzenia stanu faktycznego zagospodarowania w obszarze analizowanym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza taka w niniejszej sprawie nie została sporządzona a odniesienie się, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do analizy sporządzonej w celu rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 12 listopada 2015 r., w świetle powyższego, nie znajduje uzasadnienia. Z uwagi na powyższe nie można uznać, aby wniosek skarżącego z dnia 31 maja 2017 r. dotyczył sprawy już wcześniej rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną a tylko wtedy postępowanie mające na celu jego rozpoznanie, jako bezprzedmiotowe, mogłoby zostać umorzone. Dlatego też, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 listopada 2017 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 2017 r. Ponownie rozpoznając sprawę na skutek uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć, organ prowadzący postępowanie, zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).