II SA/Gd 190/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Przybielski Asesor WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant: Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi M. i R. J. oraz B. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2000r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 listopada 2000 r. nr [...] na podstawie art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. -Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). nakazał M. i P. C. wykonanie rozbiórki drewnianych szop niezwiązanych trwale z gruntem, usytuowanych na działkach nr [...], [...] i [...] w R. oraz uporządkowanie terenu po rozbiórkach. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że objęte decyzją obiekty są nietrwale związane z gruntem i zostały wzniesione bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1986r. Przeznaczenie gruntu umożliwiałoby legalizację samowoli budowlanej lecz działka nr [...] stanowi rów, w którym na całej jego długości ułożono kolektor deszczowy z rur i z tego względu, w ocenie Inspektora Nadzoru Budowlanego, zlokalizowane na nim obiekty (drewniane szopy) powodują pogorszenie warunków użytkowych nieruchomości - działek nr [...], [...] i [...], co dale podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. i P. C. decyzją z dnia 13 grudnia 2000 r. Nr [...] uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Orzeczenie w przedmiocie nakazu rozbiórki wydane bowiem zostało bez przeprowadzenia szczegółowego i wnikliwego dowodu, który potwierdzałby fakt, że wybudowane latem 1986 r. bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę obiekty powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Tym samym brak było podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i R. J. oraz B. J. podnosząc, że drewniane szopy wybudowane zostały bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Ze względu na stan techniczny, w jakim się znajdują, mogą spowodować niebezpieczeństwo dla ludzi, a nadto powodują znaczne pogorszenie warunków użytkowych będących ich własnością nieruchomości. Zdaniem skarżących okoliczności te potwierdzają zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odsyłając do zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uznał, że organ I instancji nie przeprowadził "szczegółowego i wnikliwego dowodu", potwierdzającego wystąpienie w sprawie okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W uzasadnieniu ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że w postępowaniu I instancji nie wykazano, że drewniane szopy powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Możliwość wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej istnieje tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznej części) i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy uzna postępowanie dowodowe za niewystarczające, nie może ograniczyć się wyłącznie - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - do stwierdzenia, że dana okoliczność wymaga udowodnienia. Zobowiązany jest podać, dlaczego przeprowadzone dotychczas dowody uważa za nieprzydatne bądź niewystarczające, i wskazać, w jakim zakresie oraz kierunku postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone (uzupełnione). Trzeba przy tym pamiętać, że jeżeli zakres zalecanego uzupełnienia postępowania dowodowego nie odpowiada zakresowi określonemu w art. 138 § 2 k.p.a, dowody, zgodnie z art. 136 k.p.a., powinien prowadzić organ odwoławczy. Zważyć należy, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), zobowiązany jest do dokonania oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed pierwszą instancją. Winien zatem, również wydając decyzję kasacyjną, dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, jednakże tylko w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione, do czego obliguje go również art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia podważył w sposób dorozumiany ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji dotyczące pogorszenia warunków użytkowych nieruchomości wskutek lokalizacji obiektów budowlanych na kolektorze deszczowym. Swego poglądu jednak organ odwoławczy w żaden sposób nie uzasadnił, co więcej całkowicie przemilczał fakt dokonania przez organ I instancji ustaleń w powyższym zakresie. Nie sposób stwierdzić zatem, czy sama lokalizacja obiektów na kolektorze została zakwestionowana przez organ odwoławczy, czy też uznano, że wbrew ustaleniom organu I instancji nie powoduje ona pogorszenia warunków użytkowych nieruchomości. Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał swych ustaleń m. in. na podstawie pism organów gminy T., z których wynika, że na działce nr [...] przebiega zamknięty rurociąg melioracyjny, do którego podłączona jest kanalizacja deszczowa i w przypadku awarii istnieje trudność w jej usunięciu, oględzin ww. działek. W żadnym wypadku nie jest dopuszczalne całkowite pominięcie przez organ odwoławczy dotyczących istoty sprawy dowodów przeprowadzonych już przez organ I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Skoro zatem organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu przed organem I instancji, to brak było podstaw do uznania, że konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniającym uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że określony w art. 138 § 2 k.p.a. rodzaj decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały w nim określone. Wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest więc niedopuszczalna. Sąd dopatrzył się także naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych tym przepisem. Nie zostały bowiem wskazane fakty przyczyny, z powodu których organ administracji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przeprowadzonym w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja może być wykonana. Powyższe rozstrzygnięcie jest bowiem, zdaniem Sądu, obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania w zakresie swych skutków materialnoprawnych. Decyzja kasacyjna skutków takich nie wywiera, powodując jedynie konieczność rozpatrzenia sprawy ponownie przez organy administracji. Nie stanowi to tego rodzaju wykonalności, której dotyczy przepis art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.