II SA/Gd 190/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 października 2006 r., nr [...] w przedmiocie zalesienia gruntu rolnego oddala skargę. Skarżący – K. H. wnioskiem z dnia 14 stycznia 2002 r. zwrócił się do Starosty o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntu rolnego – części działki nr [...] o powierzchni 4,77 ha położonej w S. gminie – do zalesienia. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego zostały podjęte następujące czynności i rozstrzygnięcia: Starosta – na podstawie art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia ( Dz. U. Nr 73, poz. 764 ) – pismem z dnia 7 marca 2002 r. poinformował Burmistrza Miasta o w/w wniosku i wniósł o akceptację przez Radę Miasta zmiany charakteru użytkowania należącego do wnioskodawcy gruntu z rolnego na leśny. Rada Miejska uchwałą Nr [...] z dnia 4 kwietnia 2002 r. nie zaakceptowała przeznaczenia do zalesienia gruntu rolnego objętego wnioskiem. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2002 r. Starosta wskazując na powyższą uchwałę odmówił uwzględnienia wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania K. H. decyzją z dnia 31 maja 2002 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wskazując, iż zgodnie z przepisami ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia akceptacja Rady jest jednym z warunków koniecznych do uwzględnienia wniosku. Na skutek skargi K. H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2005 r. w sprawie II SA/Gd 1776/02 uchylił wskazane wyżej rozstrzygnięcia Kolegium i Starosty. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, iż powodem uchylenia decyzji był brak ostatecznego stanowiska Rady Miejskiej w sprawie akceptacji wniosku skarżącego. Sąd uznał, iż zajęcie stanowiska w sprawie wniosku dotyczącego zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na leśny następuje w trybie art. 106 kpa tj. w trybie tzw. współdziałania organów, a skarżącemu przysługuje prawo do zaskarżenia tego stanowiska w odrębnym postępowaniu. Wobec tego, iż postępowanie to nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa, bowiem skarżącemu nie doręczono uchwały z dnia 4 kwietnia 2002 r. to stanowisko Rady Miejskiej nie było ostateczne i nie mogło stanowić podstawy rozstrzygnięcia Starosty. Wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi z kolei przesłankę wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 6 kpa ) uzasadniającą jej uchylenie przez sąd administracyjny stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazując na przepis art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ) Sąd wskazał, iż w ponownym rozpatrywaniu wniosku organy winny stosować przepisy dotychczasowe tj. ustawę z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 73, poz. 764 ) przy czym organ pierwszej instancji winien podjąć rozstrzygnięcie dopiero po ustaleniu, iż postanowienie zawierające opinię Rady Miasta w przedmiocie przeznaczenia gruntu rolnego wnioskodawcy do zalesienia jest ostateczne. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji doręczył wnioskodawcy uchwałę Rady Miejskiej z dnia 4 kwietnia 2002 r. Na skutek wniesionego przez skarżącego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 2 listopada 2005 r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie Rady dotyczące gruntu skarżącego zawarte w § 2 tirecie 13 tej uchwały. Kolegium wyjaśniło, że wprawdzie powodem negatywnej opinii rady gminy co do wniosku skarżącego był brak przeznaczenia działki skarżącego do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z 13 grudnia 1994 r. i zmienionym uchwałą Nr [...] z 19 grudnia 2001 r. to jednak wobec utraty mocy tego planu z dniem 31 grudnia 2003 r. wskazana przez Radę w uchwale podstawa negatywnej opinii w dacie rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy nie istnieje, a zatem Rada winna ponownie wyrazić swoje stanowisko jako organ współdziałający na podstawie art. 106 kpa. Jak wynika z akt sprawy powyższe postanowienie wpłynęło do Rady Miejskiej w dniu 16 listopada 2005 r. ( k. 19 akt administracyjnych ).Uchwałą Nr [...] podjętą w dniu 28 grudnia 2005 r. Rada Miejska nie zaakceptowała zmiany charakteru użytkowania gruntu rolnego – części działki nr [...] o pow. 4,77 ha - na leśny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia K. H. postanowieniem z dnia 9 lutego 2006 r. utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie Rady Miejskiej. Z wydanych rozstrzygnięć wynika, że organy ustaliły, iż działka skarżącego wnioskowana do zalesienia nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie wydano dla niej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższa okoliczność w świetle art. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia uniemożliwiała Radzie akceptację wniosku. Decyzją z dnia 8 września 2006 r. Starosta odmówił przeznaczenia gruntu rolnego – części działki nr [...] o powierzchni 4,77 ha – do zalesienia. Podstawą odmowy uwzględnienia wniosku był brak pozytywnej opinii Rady Miejskiej w przedmiocie zalesienia działki skarżącego. Starosta wskazując na przepisy przywołane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2005 r. wskazał, iż obowiązany był uwzględnić treść art. 3 ust. 1 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia w brzmieniu obowiązującym w dacie załatwiania sprawy, a nie w dacie złożenia wniosku. Przepis ten natomiast dla pozytywnego załatwienia wniosku wymagał aby grunt rolny był przewidziany do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odwołaniu od powyższej decyzji K. H. wniósł o jej uchylenie żądając wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do Starosty, zażądania od niego złożenia wyjaśnień w sprawie odpowiedzialności finansowej za szkodę spowodowaną nie załatwieniem wniosku w terminie, a nadto wyjaśnienie braku reakcji na ustalenia zawarte w notatce służbowej z dnia 27 kwietnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 października 2006 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium szczegółowo opisało przebieg postępowania administracyjnego w sprawie. Wyjaśniło, iż wniosek skarżącego podlegał rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, co wyraźnie wynika z treści art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ), który stanowi, że do spraw wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia objętych przepisami ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Kolegium organy winny uwzględnić treść dotychczasowych przepisów, ale w brzmieniu obowiązującym w dacie załatwiania sprawy, a nie w dacie złożenia wniosku, co wynika z treści art. 6 kpa i jest zgodne ze stanowiskiem sądu administracyjnego, którym to stanowiskiem organy są związane. W dacie rozstrzygania sprawy natomiast przepis art. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. zawierał dodatkowy warunek niezbędny do przeznaczenia gruntu rolnego do zalesienia tj. jego przeznaczenie na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec tego, iż grunt wnioskodawcy nie spełnia powyższego warunku Rada odmówiła akceptacji wniosku. Z kolei brak akceptacji wniosku przez Radę obligował organ pierwszej instancji do wydania decyzji odmownej. Kolegium wyjaśniło również, iż nie podjęcie przez Starostę decyzji w terminie wskazanym w art. 7 ust. 7 ustawy tj. w terminie 60 dni od daty złożenia wniosku usprawiedliwione było oczekiwaniem na akceptację wniosku przez Radę. Rada podjęła pierwszą uchwałę w sprawie w dniu 4 kwietnia 2002 r. jeszcze przed upływem 30 dni od daty wpływu wniosku Starosty. Kolegium wyjaśniło także, że nie podjęcie decyzji przez Starostę w ciągu 60 dni od daty wpływu wniosku w żadnym razie nie może być uznane jako obowiązek podjęcia po upływie tego terminu decyzji pozytywnej, gdyż taki rezultat zastrzeżony został w przepisie art. 3 ust. 7 ustawy jedynie w odniesieniu do stanowiska rady gminy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. H. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Jak wynika z uzasadnienia skargi skarżący twierdzi, że skoro wniosek o zalesienie złożył w dniu 14 stycznia 2002 r. to 60 – dniowy termin do wydania decyzji upłynął w jego sprawie z dniem 14 marca 2002 r., a zatem w ocenie skarżącego uchwały Rady podjęte w dniach 4 kwietnia 2002 r. i 28 grudnia 2005 r. były bezprzedmiotowe i nie miały dla sprawy żadnego znaczenia. Starosta obowiązany był wystąpić do Rady Miejskiej w terminie 7 dni od daty wpływu wniosku i gdyby to uczynił to wniosek skarżącego rozpatrywany byłby na sesji Rady, która odbyła się w dniu 27 lutego 2002 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem decyzje organów wydane w sprawie są zgodne z przepisami prawa. Na wstępie należy wskazać, że organy rozpoznając wniosek skarżącego prawidłowo zastosowały przepisy nie obowiązującej w dacie rozstrzygania sprawy ustawy z dnia 8 czerwca 2001 o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia ( Dz. U. Nr 73, poz. 764 z późn. zm. ). Ustawa ta miała bowiem zastosowanie w sprawie zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm. ). Przepis art. 3 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienie zwanej dalej ustawą w ustępie 1 stanowił: Grunt rolny będący częścią gospodarstwa rolnego lub stanowiący jego całość może być przeznaczony do zalesienia, jeżeli spełnia co najmniej jeden z niżej wymienionych warunków: 1) jest gruntem klasy VIz, VI i V, a także klasy IV, jeżeli jego powierzchnia w łącznej powierzchni gruntu przeznaczonego do zalesienia nie przekracza 10 %, 2) jest gruntem położonym na stoku o średnim nachyleniu powyżej 15 %, 3) jest gruntem zdegradowanym w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm. ), i jeżeli jest przewidziany do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ustępie 7 i 8 wskazanego art. 3 uregulowany został tryb postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zalesienie. Ustęp 7 stanowił: Starosta rozpatruje wnioski według kolejności ich wpływu i wydaje decyzję w terminie 60 dni od dnia otrzymania wniosku. Starosta prowadzi rejestr wniosków uwzględniający terminy ich wpływu. O otrzymanych wnioskach starosta informuje właściwego ze względu na miejsce położenia gruntu wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, występując z prośbą o wyrażenie przez radę gminy opinii w sprawie zmiany charakteru użytkowania gruntu z rolnego na leśny. Brak stanowiska w terminie 45 dni uznaje się za wyrażenie opinii pozytywnej. Ustęp 8 stanowił: Jeżeli zgłoszone wnioski przekraczają roczny limit zalesienia, starosta powiadamia właścicieli gruntów, których wnioski nie zostały rozpatrzone, o terminie ich rozpatrzenia oraz planowanym rozpoczęciu zalesienia w kolejnych latach. Należy wskazać, iż w pierwotnej wersji powyższych przepisów przed zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz ustawy – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 73, poz. 764 ) termin do wyrażenia przez radę gminy opinii w sprawie zmiany charakteru użytkowania gruntu z rolnego na leśny wynosił 30 dni, a ustęp 1 artykułu 3 nie zawierał warunku przeznaczenia na taki cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie jednak zastosowanie miał przepis art. 3 ustawy w brzmieniu cytowanym wyżej. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż brak pozytywnej opinii rady gminy w przedmiocie zmiany charakteru użytkowania gruntu z rolnego na leśny uniemożliwia organowi decyzyjnemu uwzględnienie wniosku i skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Tym samym wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem. Organ pierwszej instancji wobec braku akceptacji Rady Miejskiej nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku i wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu skarżącego do zalesienia. Dodatkowo należy wskazać, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lutego 2006 r. utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie zawarte w uchwale Rady Miejskiej z dnia 28 grudnia 2005 r. było kontrolowane pod względem zgodności z prawem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie II SA/Gd 331/06 oddalił skargę K. H. Zarzuty skargi nie są zasadne. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie można uznać, iż uchwały Rady Miejskiej podjęte po upływie 60 dni od daty wpływu wniosku o zalesienie były bezprzedmiotowe. Z treści art. 3 ust. 7 ustawy jednoznacznie wynika, że w odniesieniu do stanowiska rady gminy termin 45 – dniowy, a w pierwotnej wersji ustawy 30 – dniowy rozpoczynał bieg nie od daty złożenia wniosku o zalesienie lecz od daty wystąpienia przez starostę do rady o wyrażenie opinii. W niniejszej sprawie wystąpienie takie miało miejsce w dniu 7 marca 2002 r., a zatem uchwała podjęta w dniu 4 kwietnia 2002 r. została podjęta w terminie wskazanym w przepisie. Również po uchyleniu tego rozstrzygnięcia przez Kolegium termin 45 – dniowy dla Rady Miejskiej musiał biec na nowo tj. od daty otrzymania postanowienia, co nastąpiło w dniu 16 listopada 2005 r., a zatem również uchwała z dnia 28 grudnia 2005 r. została podjęta przez Radę z dochowaniem terminu. Powyższe uwagi mają na celu jedynie wyjaśnienie skarżącemu, iż prezentowana przez niego w skardze wykładnia przepisu art. 3 ust. 7 ustawy jest błędna. Okoliczności bowiem związane z prawidłowością opinii Rady, a tym samym z zachowaniem terminu do wyrażenia przez Radę swojego stanowiska podlegały kontroli Sądu rozpoznającego skargę na postanowienie SKO z dnia 9 lutego 2006 r. tj. w sprawie II SA/Gd 331/06. Jeżeli natomiast chodzi o 60 – dniowy termin o którym mowa w treści art. 3 ust. 7 ustawy ustalony dla starosty do wydania decyzji to należy stwierdzić, iż jego upływ nie skutkuje koniecznością uwzględnienia wniosku o zalesienie. W ustępie 8 artykułu 3 ustawy wyraźnie wskazano na możliwość jego przedłużenia w określonych warunkach. W niniejszej sprawie wnioskodawca otrzymał od organu pismo z dnia 13 marca 2002 r. informujące, iż jego wniosek nie zostanie rozpatrzony w 2002 roku ( k. 3 akt administracyjnych ). Ponadto zdaniem Sądu przepis art. 3 ust. 7 ustawy określający 60 – dniowy termin do wydania decyzji jest przepisem szczególnym w stosunku do uregulowania zawartego w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego, który dotyczy terminów załatwiania spraw przez organy administracji. Uchybienie tym przepisom ( art. 35 kpa, art. 3 ust. 7 ustawy) przez organy umożliwia stronie jedynie zwalczanie bezczynności organu w trybie i na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego tj. zgodnie z art. 37 kpa, nie powoduje natomiast konieczności wydania przez organ decyzji pozytywnej dla strony wbrew obowiązującym przepisom prawa materialnego. Z powyższych względów nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd oddalił ją na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ).