II SA/Gd 190/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 21 lipca 2010 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał I. T., jako pełnomocnikowi Ł. T., oraz skarżącemu M. B. rozbiórkę fragmentu garażu o wymiarach 1,92 m x 5,7 m od strony budynku mieszkalnego na posesji przy ul. S. [...] w G. w celu doprowadzenia do zgodności z zatwierdzonym projektem. Organ I instancji stwierdził, że w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w sprawie samowolnej zmiany użytkowania przedmiotowego garażu, złożona została kserokopia rysunku rzutu parteru z projektu rozbudowy domu jednorodzinnego przy ul. S. [...], opatrzona pieczęcią potwierdzającą, że rysunek stanowi część projektu zatwierdzonego decyzją o pozwolenie na budowę z 27 czerwca 1991 r. Z rysunku wynika, że w ramach zaprojektowanej rozbudowy przewidziano wyburzenie części przedmiotowego garażu. Rozbiórka nie została wykonana. Organ I instancji uznał, że z analizy akt sprawy wynika, iż przy rozbudowie budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] nie wypełniono warunku wynikającego z zatwierdzonej dokumentacji projektowej, która przewidywała rozbiórkę przedmiotowego garażu na długości 1,92 m. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z 3 stycznia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ II instancji nie podzielił stanowiska organu I instancji w kwestii naruszenia w niniejszym przypadku warunków pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, według załączonej do akt kopii (która nie została w żaden sposób potwierdzona za zgodność z oryginałem) decyzji z dnia 27 czerwca 1991 r., Kierownik Urzędu Rejonowego udzielił I. T. i Z. i M. B. pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego na mały dom mieszkalny o dwóch lokalach przy ul. S. [...] w G. W treści tej decyzji w żaden sposób nie wskazano, że jednym z warunków udzielonego pozwolenia jest rozbiórka (wyburzenie) części już istniejącego garażu. Z załączonej do akt sprawy części dokumentacji projektowej nie wynika również, aby rozbiórka części istniejącego garażu była niezbędna dla realizacji całej inwestycji (przedmiotowa inwestycja - rozbudowa domu jednorodzinnego została bowiem zrealizowana i następnie przyjęta do użytkowania w dniu 20 grudnia 1995 r.). Wobec powyższego w niniejszym przypadku konieczne jest przeanalizowanie całej archiwalnej dokumentacji architektoniczno-budowlanej dotyczącej realizacji i zgłoszenia użytkowania przedmiotowej inwestycji. Opieranie się przez organ I instancji tylko na kopiach wybranych dokumentów, które w żaden sposób nie zostały uwierzytelnione, uznać należy za niewystarczające. Niezbędne jest również przeanalizowanie przedmiotowej inwestycji pod kątem właściwych przepisów (w tym techniczno-budowlanych), które obowiązywały w dniu przyjęcia tej inwestycji do użytkowania, w celu ustalenia, czy rozbiórka części istniejącego garażu była niezbędna dla realizacji całej inwestycji. Organ II instancji odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że zarzut prowadzenia kilku postępowań w tej samej sprawie jest niezasadny. Organ I instancji faktycznie popełnił błąd, nie wskazując w treści drugiego zawiadomienia, iż postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte już w dniu 29 lipca 2009 r., a ponowne zawiadomienie ma na celu poinformowanie o wszczęciu postępowania stron, które nie otrzymały pierwszego zawiadomienia. Wskazany błąd organu I instancji nie może być jednakże w niniejszym przypadku uznany za przesłankę umorzenia postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość. W sytuacji, w której organ I instancji po formalnym wszczęciu postępowania administracyjnego w danej sprawie stwierdzi, że w zawiadomieniu o wszczęciu tego postępowania nie ujął wszystkich stron, powinien niezwłocznie wysłać tylko do pominiętych stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania, informując o tym pozostałe strony. Co do natomiast kwestii pominięcia pełnomocnika strony w przedmiotowym postępowaniu, organ podniósł, że nie może dopuszczać do udziału w danej, konkretnej sprawie osoby, która w tej sprawie nie złoży ważnego pełnomocnictwa. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż dana osoba była już pełnomocnikiem strony w Innym postępowaniu, czy też przy dokonywaniu określonej czynności przed tym organem. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby pełnomocnik strony zgłosił swój udział w postępowaniu dotyczącym samowolnie wprowadzonych istotnych odstępstw od projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego na mały dom mieszkalny o dwóch lokalach na posesji przy ul. S. [...] w G. Pełnomocnik nie skierował również bezpośrednio do organu I i II instancji żadnego pisma w tej sprawie. Organ odwoławczy nie uznał też zarzutu przedwczesnego wydania zaskarżonej decyzji, gdyż przywołane w odwołaniu zażalenie oraz odwołanie dotyczyło postanowienia organu I instancji wydanego w odrębnym postępowaniu administracyjnym - dotyczącym zmiany sposobu użytkowania garażu usytuowanego na terenie przedmiotowej posesji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. B. podniósł następujące zarzuty: 1. wystąpienie podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a.; 2. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji bez wskazania czy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości, czy tylko w części i bez sprecyzowania konkretnych zaleceń i czynności dowodowych, które powinien podjąć organ I instancji w toku ponownego postępowania, przy jednoczesnej błędnej ocenie zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 10 § 1 K.p.a. i zaniechaniu ustosunkowania się przez organ odwoławczy do istotnych zarzutów odwołania w zakresie braków postępowania wyjaśniającego prowadzonych przez organ I instancji; 3. naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu przez organ odwoławczy, iż w toku postępowania przed organem I instancji stronie zapewniono czynny udział we wszystkich czynnościach procesowych; 4. naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasad wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji całości materiału dowodowego sprawy; 5. naruszenia art. 7 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w związku z art. 138 § 2 K.p.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieprawidłowym rozstrzygnięciu i uzasadnieniu decyzji ostatecznej z 3 stycznia 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W prawie administracyjnym udzielenie uprawnienia lub nałożenie obowiązku możliwe jest wyłącznie na podstawie norm prawa materialnego, które w swych hipotezach określają okoliczności w których takie rozstrzygnięcie jest możliwe (konieczne). Okoliczności te są stanem faktycznym, w przypadku zaistnienia którego organy administracji uprawnione są lub zobowiązane do dokonania konkretnych rozstrzygnięć o prawach lub obowiązkach obywatela. Niezbędnym zatem warunkiem stosowania norm prawa materialnego jest uprzednie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy W myśl obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisów prawa, to na organach administracyjnych spoczywał obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), polegający między innymi na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), czego precyzyjny przebieg powinien być przedstawiony w uzasadnieniu wydanej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Organ II instancji w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjął, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie nie wypełnił opisanych powyżej obowiązków. Zarówno w art. 36a, jak i zastosowanym przez organ I instancji w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) mowa jest o istotnych odstępstwach od projektu budowlanego. Dlatego koniecznym było ustalenie przez organ I instancji, czy przedmiotowa inwestycja wykonana została z odstępstwami od projektu budowlanego, a jeśli tak to, czy odstępstwa miały charakter istotnych. Ustaleń takich dokonuje się poprzez porównanie zgodności wykonanej inwestycji z udzielonym pozwoleniem na budowę, a ściślej z zatwierdzonym projektem budowlanym. Do takiego porównania niezbędna jest zatem analiza projektu budowlanego oraz dokumentacji dotyczącej przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji, a także ewentualne oględziny nieruchomości. W aktach organu I instancji brak jest projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na budowę. Znajdują się tam jedynie kopie (nieuwierzytelnione) zgłoszenia użytkowania, map będących rzekomo częścią bliżej nieokreślonej decyzji, decyzji o zatwierdzeniu planu zagospodarowania działki budowlanej. Dokumenty te nie mają mocy dokumentów urzędowych, tak jak ich oryginały lub uwierzytelnione kopie i nie korzystają z domniemania prawdziwości z art. 76 § 1 K.p.a. W takim stanie rzeczy, zwłaszcza wobec braku w aktach sprawy projektu budowlanego, dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne należy uznać za dowolne, a właściwie ich brak. Nie można wnioskować o niezgodności inwestycji z projektem, nie dokonując analizy projektu budowlanego. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, wbrew zarzutom skargi, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe. Zgodnie bowiem z obowiązującym w dacie orzekania art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie wymaga w istocie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości - od początku, i tylko przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania czyni zadość jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, to jest zasadzie dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), czyli prawie obywatela do dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wskazać nadto należy, że decyzja organu I instancji została skierowana do pełnomocnika współwłaściciela nieruchomości. Stosownie natomiast do art. 52 prawa budowanego adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 51 może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w aktach organów obu instancji brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, że skarżący w sprawie dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego ustanowił pełnomocnika. Twierdzenia skargi w tym zakresie są bezpodstawne. Z faktu, że w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w imieniu skarżącego działał ustanowiony przez niego pełnomocnik nie sposób wywieść, że skarżący miał również pełnomocnika w przedmiotowej sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący występował w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie osobiście bez pełnomocnika. Skoro zatem brak było wyraźnego oświadczenia woli skarżącego, aby był on reprezentowany przez pełnomocnika, to organy nie miały prawa kierować korespondencji do osób innych niż sam skarżący. Z tego względu zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., art. 81 K.p.a. oraz zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest zasadny, zwłaszcza że organ I instancji umożliwił udział skarżącemu w postępowaniu, co wynika z pisma z 5 lipca 2010 r. znajdującego się w aktach organu I instancji. Odnośnie nierozpatrzenia wszelkich zarzutów odwołania wskazać należy, że organ II instancji wobec tak szczątkowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, nie mógł odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż jak już uprzednio stwierdzono, tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania norma prawa materialnego. W tej sytuacji, wbrew zawartym w odwołaniu twierdzeniom skarżącego, brak było podstaw do umorzenia postępowania przez organ odwoławczy. Wskazać przy tym należy, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie przesądził sposobu rozstrzygnięcia. Oznacza to, że po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ma dokonać oceny zebranych dowodów i na ich podstawie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując jedynie okoliczności wymagające przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.