II SA/Gd 1921/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Krzysztof Retyk Protokolant Karolina Wielgosz - Rogocz po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. i Z. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2001 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2001 r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja nie mogą być wykonywane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 marca 2001 r., na podstawie art. 48 ustawy z dnia7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał A. i Z. G. rozebrać część budynku, wykonaną jako rozbudowę parterową z podpiwniczeniem o szerokości 3,06 m i długości 3,40 m wzdłuż jego tylnej ściany, wraz z wewnętrznymi instalacjami i schodami zewnętrznymi zlokalizowaną na terenie posesji położonej przy ul. [...] w miejscowości T., gmina O., powiat ś. W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas oględzin, przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości ustalono, że zlokalizowany jest na niej budynek murowany, parterowy, częściowo podpiwniczony z dachem dwuspadowym – niesymetrycznym. Przedmiotowy budynek składa się z dwóch części o różnych wysokościach. Część wyższą stanowi budynek podstawowy, który na całej swej długości do połowy szerokości jest podpiwniczony. Część niższą stanowią sanitariaty dla konsumentów oraz rozbudowa budynku podstawowego z instalacją elektryczną, c.o., wodociągową i kanalizacją. Cały obiekt posadowiony jest na betonowym fundamencie. Rozbudowa przedmiotowego budynku została wykonana w przestrzeni pomiędzy przedłużeniem tylnej ściany budynku podstawowego oraz przedłużeniem szczytowej ściany sanitariatów dla konsumentów. Stanowi ją parterowa bryła wysokości równej wysokości sanitariatów dla konsumentów, o wymiarach zewnętrznych odpowiednio 3,06 m i 3,40 m. Do piwnic wykonano betonowe schody zewnętrzne. Ściany zewnętrzne wykonano z bloczków gazobetonowych posadowionych na betonowym fundamencie, dach jednospadowy konstrukcji drewnianej kryty blachą profilowaną. Organ wskazał, iż podczas oględzin A. i Z. G. oświadczyli, że przedmiotową rozbudowę wraz ze schodami wykonali w latach 1994-1995, łącznie z adaptacją wiaty na opakowania, na obecne sanitariaty dla konsumentów (wykonane w związku z zaleceniem Terenowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej), nie okazali jednak pozwolenia na budowę. Na potwierdzenie, że rozbudowa została wykonana "jesienią 1994r. i wiosną 1995r." Z. G. dnia 20 lutego 2001 r. dostarczył do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego rachunki zakupu materiałów budowlanych oraz oświadczenie osoby udzielającej konsultacji przy jej wykonywaniu. W trakcie prowadzonego postępowania I. M. – P. - właścicielka sąsiedniej nieruchomości, nadesłała pismo z dnia 30 grudnia 2000 r., w którym stwierdziła, że przedmiotowa rozbudowa została wykonana w marcu 2000 r. Organ pierwszej instancji zwrócił się do Wójta Gminy o dodatkowe wyjaśnienia dotyczące wymienianej rozbudowy oraz w dniu 9 marca 2001 r. przesłuchano dwóch ówczesnych pracowników Terenowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej dokonujących kontroli sanitarnej budynku baru w latach 1994 - 1995, jak również byłą pracownicę baru wskazaną w dniu przesłuchania przez Z. G. jako świadka. Wójt Gminy w piśmie znak [...] z dnia 7 marca 2001 r. oświadczył, że podczas dokonywania oględzin budynku baru w dniu 29 czerwca 1996 r. przedmiotowej rozbudowy nie było. Jeden ze świadków Terenowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej nie pamięta układu budynku w tamtych latach, drugi natomiast stwierdził, że pobierał próbkę wody z hydroforu znajdującego się w podpiwniczeniu budynku. Była pracownica baru zeznała, że obecny stan zabudowy baru A. i Z. G. został wykonany w 1995 r., w chwili wykonywania sanitariatów dla konsumentów. Organ administracji wskazał, że na podstawie dokumentów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej stwierdzono, że posesja położona przy ul. [...] w miejscowości T. gmina O. zlokalizowana jest na terenie działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] oraz, że na mapie zasadniczej wg stanu na dzień 27 listopada 2000 r. na terenie wymienionej działki widnieje budynek odpowiadający swym kształtem budynkowi podstawowemu i sanitariatom dla konsumentów, które stwierdzono podczas oględzin. Brak jest natomiast na w/w mapie zasadniczej, stwierdzonej również podczas oględzin przedmiotowej rozbudowy ze schodami. Wykonywane w latach 1995 - 1999 inwentaryzacje terenu będące w zasobach Ośrodka nie dokumentują zmiany zabudowy działki nr [...], co dowodzi, że przedmiotowa rozbudowa nie została wykonana łącznie z adaptacją wiaty na sanitariaty dla konsumentów, ale dopiero po 1999 r. Wobec powyższych ustaleń organ odmówił wiarygodności dokumentom i zeznaniom świadków przedstawionych przez Z. G., stwierdzających iż przedmiotowa rozbudowa ze schodami została wykonana łącznie z sanitariatami dla konsumentów w 1995r. Odwołanie od tej decyzji wniósł Z. G., wskazując, iż jesienią 1994 r. samodzielnie, korzystając z rad fachowca, wykonał wzmocnienia fundamentów i część innych robót. Do odwołania załączył również szkice wykonanych w latach 1994 - 1995 robót. Oświadczył również, iż w 2000 r. dokonał poprawienia estetyki budynku i wykonał zadaszenie blachą profilowaną z przedłużeniem na przebudowane schody do piwnicy. Wniósł również o wykonanie ekspertyzy przebudowy i skorzystanie z przepisu art. 49 ustawy. Nie uwzględniając zarzutów tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 16 maja 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że rozbudowa przedmiotowego obiektu wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, którego skarżący nie uzyskał. Ustalono, że w toku postępowania administracyjnego organ I instancji szczegółowo wyjaśnił podstawową kwestię sporną, tj. "czy rozbudowę wykonano w okresie 1994 -1995 roku", co skutkowałoby zastosowaniem art. 49 cytowanej ustawy Prawo Budowlane, czy po roku 1995. W związku z oświadczeniem I. M. – P., że przedmiotowa rozbudowa została wykonana w marcu 2000 r., przesłuchano świadków, na podstawie zeznań których stwierdzono brak jednoznacznego ich stanowiska w przypadku pracowników stacji sanitarnej, natomiast była pracownica baru zeznała, że rozbudowa nastąpiła w 1995 r. Zwrócono się również do Wójta Gminy oraz dokonano sprawdzenia podkładów geodezyjnych inwentaryzowanych w 1995 - 1999 r. Materiały znajdujące się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie potwierdziły zmiany zabudowy przedmiotowej posesji, co dowodzi, że rozbudowa nastąpiła po roku 1999. Jednoznacznie wypowiedział się również Wójt Gminy - pismo z dn. 7.03.2001 r. oświadczając, że w trakcie dokonywania oględzin w budynku baru w dn. 29.06.1996 r. - "..przedmiotowej rozbudowy nie było... ". Organ wskazał, iż stosownie do art. 49 Prawa budowlanego - po stronie właściciela leży obowiązek przeprowadzenia dowodu, w jakim dniu budowa została zakończona. Przedłożone przez skarżącego materiały dowodowe - kopie faktur zakupu materiałów, zeznania świadków, wobec innych przedstawionych dowodów, uznano za niewystarczające. Pozostałe podniesione w odwołaniu okoliczności nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej decyzji. Z. i A. G. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponawiając zarzuty odwołania, a ponadto wskazując, że przedmiotowa zabudowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i posiada niezbędne uzgodnienia. Rozbiórka obiektu uniemożliwi im prowadzenie działalności gospodarczej. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji faktycznej i prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Komentarz do kodeksu postępowania Administracyjnego, CH Beck, W-wa 2000, str. 56) Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. (por. wyrok NSA z 21.12. 2000, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje jednak formalna teoria dowodowa, wg. której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 29.11.2000. sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). Dokumenty i oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. W niniejszej sprawie organ stwierdził, iż przedstawione przez skarżącego kopie rachunków na materiały budowlane, będące zdaniem Z. G. dowodem na to, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany w latach 1994-1995., nie mogą być za taki dowód uznane. Nie wskazano jednak przyczyn takiego uznania. Organ powołał się na notatkę służbową dotyczącą tego, iż sprawdzono w zasobach Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, że brak jest na mapach obecnego kształtu budynku. Organ nie przedstawił na potwierdzenie tego faktu żadnego innego dokumentu. Ponadto organ administracji odmówił wiarygodności zeznaniom świadków powołanych przez Z. i A. G. Nie wskazał jednak przyczyn tej odmowy. Naruszył zatem przepisy postępowania administracyjnego dotyczące zarówno swobodnej oceny dowodów przez organ, jak również dotyczące warunków formalnych, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna (uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji). Sam bowiem fakt, iż jeden ze świadków był pracownikiem strony postępowania nie może być przesłanką uznania jego zeznań za nieprawdziwe. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się jednak w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Organ administracji może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. (por. wyrok NSA z 9.04.2001r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635). W dalszym toku postępowania organ powinien ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe, w szczególności przesłuchanie świadków. O terminie i miejscu przeprowadzenia tego dowodu organ powinien powiadomić strony postępowania, w taki sposób, aby zapewnić im czynny udział w postępowaniu. Organ powinien również wskazać w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnić podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Rozprawa jest bowiem formą postępowania wyjaśniającego, umożliwia koncentrację w jednym czasie i miejscu wszystkich uczestników postępowania w danej sprawie, którzy ustnie i bezpośrednio dokonują poszczególnych czynności procesowych. Przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w przedmiotowej sprawie byłoby szczególnie wskazane ze względu na zaistniałe sprzeczności zeznań świadków. Na rozprawie będzie natomiast możliwa ich konfrontacja, przy udziale stron, a to pozwoli organowi na dokonanie prawidłowej oceny przeprowadzanych dowodów (art. 80 k.p.a.). Ze względu na to, iż wyrok sądu jest nieprawomocny, a zaskarżone decyzje dotknięte są wadami prawnymi, Sąd na podstawie art. 152 p.s.a. określił, iż nie mogą być one wykonywane. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.