II SA/Gd 1926/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Kolanowski Asesor WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Protokolant Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia 27 czerwca 2002 r., nr [[...]] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia o przystąpieniu do wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 25 kwietnia 2002 r., nr [[...]], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 25 kwietnia 2002 r. nr [[...]] Starosta na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071) po rozpatrzeniu zgłoszenia zamiaru wykonania robót remontowych, dokonanego przez M. K. w dniu 23 kwietnia 2002 r. wniósł sprzeciw na wykonanie zmiany elewacji poprzez obłożenie ścian elementami drewnianymi w charakterze regionalnym budynku usługowego, zlokalizowanego na działkach [[...]] i [[...]] obr. [[...]] w Ł. przy ul. N. W uzasadnieniu organ I wskazał, iż zgłaszająca niewłaściwie oceniła charakter zamierzonych robót budowlanych, które wpłyną na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy i stanowią czynność wymagającą w świetle art. 29 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołała się M. K. wskazując, iż obiekt w następstwie niezrozumiałych działań administracyjnych jest w złym stanie technicznym; jej zamiarem jest zaś poprawienie jego dotychczasowego wyglądu. Rozpatrując wniesione odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 27 czerwca 2002 r. nr [[...]] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, iż organ I instancji zasadnie wskazał na konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, powołując się na brzmienie art. 29 ust.2 ustawy - Prawo budowlane. W ocenie organu II instancji zgłoszony zakres robót wprowadzi zmiany architektoniczne obiektu, a tym samym odmienne relacje w stosunku do otaczającej zabudowy; przystąpienie do robót musi więc być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Na przedmiotową decyzję skargę do NSA OZ w Gdańsku wniosła M. K. zarzucając rażące naruszenie art. 7, 8, 28 i 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie działań mających na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności w sprawie, pozbawienie jej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz niewłaściwą interpretację art. 30 ust. 1 a ustawy – prawo budowlane. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody i wcześniejszej decyzji Starosty. W uzasadnieniu swego stanowiska M. K. podniosła, iż Starosta naruszył art. 30 ust. 1 a Prawa budowlanego nie wydając wymaganego przez przedmiotowy przepis postanowienia o uzupełnienie brakujących dokumentów; wobec zaś podjętych wątpliwości organ powinien wskazać kierunek czynności oraz termin ich wykonania, a nie przeciwstawiać się zamiarowi wykonania robót, mających na celu upiększenie istniejącego pawilonu handlowego, co nie miało miejsca we wcześniejszych zgłoszeniach, dotyczących tego samego obiektu. Skarżąca wskazała dalej, iż wobec nie uwzględnienia jej interesu oraz nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy organ naruszył art. 7 i 77 k.p.a.; nadto nie informowano jej ani właściciela nieruchomości o wizjach lokalnych. W ocenie skarżącej organy orzekające w jej sprawie naruszyły także art. 8 i 28 k.p.a. z uwagi na błędną interpretację przepisów Prawa budowlanego oraz istniejącą wątpliwość co do przyznam a Burmistrzowi przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując iż szczegółowe merytoryczne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dla oceny prawidłowości postępowania organów administracji zasadniczego znaczenia nabierają postanowienia art. 29 ust. 2 pkt l oraz art. 30 ust. 1 a Prawa budowlanego. W dacie orzekania przez organy administracji przepis ten stanowił, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast. W myśl zaś art. 30 ust. 1 a w/w ustawy w zgłoszeniu robót budowlanych należało określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia, dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakładał, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosił sprzeciw, w drodze decyzji. Zgłoszenie budowy lub robót budowlanych, o którym mowa w art. 30 ustawy - Prawo budowlane wszczynało postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 61 k.p.a. Zgłoszenie nie spełniające wymogów art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego winno być uzupełnione stosownie do wezwania właściwego organu nadzoru budowlanego (art. 64 § 2 k.p.a.) z jednoczesnym pouczeniem, iż nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie zgłoszenia bez rozpoznania. Brak tych dokumentów uniemożliwia bowiem merytoryczne rozpatrzenie zgłoszenia. Jak wynika zatem z powyższych ustaleń postępowanie administracyjne w sprawie wniesienia sprzeciwu prowadzone jest na ogólnych zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z postanowieniem art. 7 tego aktu prawnego organy administracji zobowiązane są do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie akt organu pierwszej instancji został wydany bez wezwania inwestora do usunięcia braków zgłoszenia i bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, czym naruszono postanowienia art. 7 i 77 § 1 kpa, zobowiązujące organy administracji do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego oraz ustalenia prawdy obiektywnej. Przed wniesieniem sprzeciwu, a więc rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, inwestor nie został wezwany do usunięcia braków zgłoszenia; nie przeprowadzono postępowania dowodowego co do charakteru zabudowy w miejscu realizacji przedsięwzięcia. Decyzja organu I instancji została więc wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w oparciu o niekompletne materiały dowodowe, co w przedmiotowej sprawie stanowiłoby przejaw rzetelnie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Tym samym zarówno rozstrzygniecie organu I instancji jak i decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne nie mogą być uznane za prawidłowe. Zasadnie zatem podniesiono w skardze, iż w przypadku powziętych wątpliwości przez organ I instancji winien on wskazać inwestorowi kierunek wykonania określonych czynności (zwłaszcza przedłożenia stosownych dokumentów) oraz termin ich wykonania wraz z zastrzeżeniem odpowiedniego rygoru. Tymczasem organ I instancji dwa dni po dokonanym zgłoszeniu wydał decyzję w której sprzeciwił się zakresowi robót budowlanych zamierzonych przez inwestora, powołując się na błędną ocenę ich charakteru w świetle przepisów Prawa budowlanego. Organ II instancji podzielił zaś w pełni argumentację organu I instancji w powyższym przedmiocie wskazując, iż zakres zamierzonych robót budowlanych, polegających na remoncie istniejącego obiektu bez wątpienia wpłynie na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy. Z takim stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić. Sąd w składzie orzekającym zwraca bowiem uwagę, iż intencją ustawodawcy nie było tak szerokie rozumienie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym każde roboty remontowe wpływające na zmianę wyglądu obiektu w odniesieniu do otaczającej zabudowy będą wymagały pozwolenia na budowę, skoro zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego obowiązkiem właściciela lub zarządcy jest utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym. Z dokładnej analizy przedmiotowych przepisów wynika, że nie może być mowy o zmianie wyglądu obiektu w odniesieniu do otaczającej zabudowy, jeżeli zakres prac remontowych mieści się w granicach ustawowych obowiązków wynikających z przepisu art. 61 Prawa budowlanego. Dopiero w przypadku przekroczenia tych granic, jeśli mogłoby to spowodować pogorszenie estetyki obiektu bądź wręcz oszpecenie otoczenia (art. 66 pkt 3), można mówić o zmianie wyglądu obiektu budowlanego w odniesieniu do otaczającej zabudowy z konsekwencjami wynikającymi z przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Co istotne, następstwem obowiązku wyrażonego w art. 61 w/w ustawy jest wykonywanie bieżącej konserwacji i remontów obiektu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 września 1999 r. (IV SA 1530/97, baza LEX nr 47837) w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego określono pojęcie remontu, wyraźnie je odgraniczając od bieżącej konserwacji, która nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie określono jednak w tym przepisach, co należy rozumieć pod pojęciem bieżącej konserwacji, inaczej mówiąc nie wiadomo, kiedy kończy się bieżąca konserwacja, a zaczyna remont. Bieżącą konserwacją są roboty budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone remontem. Przy stosowaniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego należy więc w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie, czy planowane roboty budowlane będą bieżącą konserwacją, czy też remontem. Następnie w przypadku remontu, należy rozstrzygnąć, czy zakres tego remontu będzie obejmował sytuacje określone w art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż tylko w tych przypadkach będzie wymagane pozwolenie na budowę. Aby w niniejszej sprawie, na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego orzec, że roboty budowlane polegające na wymianie pokrycia dachu oraz wykonaniu zmiany elewacji poprzez obłożenie ścian elementami drewnianymi w charakterze regionalnym, wymagają pozwolenia na budowę, należało wykazać, że będzie to miało wpływ na zmianę wyglądu obiektu w odniesieniu do otaczającej zabudowy. Co ważne przedmiotowa ocena nie mogła oprzeć się na kryteriach prawnych lub innych wzorcach obiektywnie istniejących; ocena taka wymagała uzasadnienia opartego na wiarygodnym materiale dowodowym (protokoły z dokonanej wizji lokalnej, zdjęcia, szkice). Wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie organy pierwszej i drugiej instancji pominąwszy zasygnalizowane okoliczności, w uzasadnieniach swoich decyzji ograniczyły się właściwie tylko do przywołania brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie wiadomo bowiem dokładnie, jakie obiekty stanowią otaczającą zabudowę i jaki jest stan ich elewacji. Są to okoliczności istotne w sprawie, gdyż w głównej mierze stanowią o charakterze obowiązków ciążących na inwestorze. W rozpoznawanej sprawie należy jeszcze zwrócić uwagę na to, że w momencie dokonania zgłoszenia wykonania omawianych robót, skarżąca posiadała opinię Burmistrza n/t przeznaczenia terenu w planie miejscowym. Zgodnie z w/w opinią działka, na której znajduje się obiekt skarżącej stanowi obszar, na którym zabudowa winna mieć charakter reprezentacyjny o szczególnym znaczeniu architektonicznym. Analiza akt sprawy administracyjnej nie prowadzi jednoznacznie do przekonania, iż zakres robót wskazanych w zgłoszeniu, będzie miał wpływ na zmianę wyglądu budynku w odniesieniu do otaczającej zabudowy. Tej okoliczności w sprawie dogłębnie nie rozstrzygnięto oraz nie uzasadniono, powołując się jedynie na treść przepisów prawa materialnego. Mając zaś na uwadze, iż przepisy Prawa budowlanego winno się stosować tylko w sytuacjach ściśle określonych w ustawie, bez uciekania się do stosowania wykładni rozszerzającej postępowanie organu I instancji oraz w rezultacie organu II instancji winno być ocenione jako wadliwe. Stąd też uznać należy, iż w sprawie zachodziły przesłanki pozwalające na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny w pełni uwzględnić zasygnalizowane wyżej uwagi odnoszące się do prawidłowości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz poprawnej wykładni art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził w wyroku, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 w/w ustawy odnosi się do aktów lub czynności które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosownie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Istnieją zatem podstawy aby odnieść się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.