II SA/Gd 193/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Referent Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 4 października 2006 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w G., inwestorowi samowolnie wykonanych robót budowlanych, związanych z ułożeniem kabla energetycznego i utwardzeniem placu na działce nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w G., doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, poprzez demontaż kabla energetycznego i utwardzenia placu na działce nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że po ustaleniu, iż A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. samowolnie wykonała ww. roboty budowlane, postanowieniem z dnia 25 lipca 2006 roku, nr [...], nakazał inwestorowi przedłożyć, w wyznaczonym terminie, inwentaryzację i orzeczenie techniczne dotyczące wszystkich samowolnie wykonanych robót. Ponieważ spółka żądanej dokumentacji nie przedłożyła organ - zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał doprowadzić obiekt do stanu poprzedniego. Dnia 24 listopada 2006 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. z dnia 22 listopada 2006 roku. W piśmie tym stwierdzano, iż ww. spółka odwołuje się od powyższej decyzji organu I instancji, zarzucając, iż w zaskarżonej decyzji nie wskazano wyczerpująco podstawy prawnej rozstrzygnięcia, albowiem organ pierwszej instancji nie wskazał przepisu, z którego wynikałby obowiązek zgłoszenia, czy też uzyskania pozwolenia na prace, których dotyczyła zaskarżona decyzja. Podniesiono, że odwołująca się nie wykonywała utwardzenia gruntu, lecz dokonywała bieżącej konserwacji spękanych płyt, o której mowa w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Wskazano, że ułożenie kabla energetycznego jest niczym innym, jak tylko rozciągnięciem drutu miedzianego w osłonie gumowej w piachu. Zdaniem odwołującej się organ I instancji, pomimo ciążącego na nim obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a., nie wskazał na czym polegało samowolne wykonanie robót budowlanych, a także nie wyjaśnił jaki był "stan poprzedni", do którego odwołująca się ma doprowadzić obiekt. Zaskarżona decyzja nie zawiera zatem niezbędnego w świetle art. 107 § 1 k.p.a. elementu konstrukcyjnego jakim jest rozstrzygnięcie, albowiem nakaz w niej zawarty jest niejasny i nieprecyzyjny. Ponadto odwołująca się Spółka podniosła, że B nie powinna być stroną przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a tym samym nie mogło być ono wszczęte na jej wniosek. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji powinien był wydać decyzję umarzającą postępowanie z powołaniem się na brak interesu prawnego wnioskodawcy. Decyzją z dnia 3 stycznia 2007 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz nakazał A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w G. rozbiórkę samowolnie wykonanych robót budowlanych poprzez demontaż kabla energetycznego i utwardzenia placu na działce nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane było w niniejszej sprawie zasadne, ponieważ odwołująca się Spółka nie przedłożyła w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów "stanowiących dla organu podstawę doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, iż należało nakazać rozbiórkę wykonanych samowolnie robót budowlanych, która doprowadzi teren, a nie obiekt, do stanu poprzedniego. Stwierdził nadto, że kwestia wskazania przepisu prawnego, z którego wynika obowiązek uzyskania właściwej zgody organu na wykonanie przedmiotowych robót, oraz kwestia dotycząca uznania B za stronę postępowania zostały szczegółowo wyjaśnione w jego postanowieniu z dnia 20 września 2006 roku, nr [...]. W skardze na powyższą decyzję A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. wniosła o jej uchylenie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: ▪ art. 107 k.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy konstrukcyjne, a w szczególności podstawę prawną, rozstrzygnięcie i uzasadnienie; ▪ art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania przepisu, z którego wynikałby obowiązek zgłoszenia, czy też uzyskania pozwolenia na pracę, których zaskarżona decyzja dotyczy; ▪ art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż do bieżącej konserwacji utwardzonego już placu konieczne jest wcześniejsze dokonanie zgłoszenia do właściwego organu; ▪ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności pominięcie okoliczności, iż skarżąca nie dokonywała utwardzenia placu, bowiem jedynie uzupełniła płyty znajdujące się już wcześniej na przedmiotowym placu; ▪ art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez uznanie, iż B jest stroną postępowania i że uzasadnione było wszczęcie postępowania na jej żądanie; ▪ art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponownie przytoczyła argumentację zawartą w piśmie z dnia 22 listopada 2006 roku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). W niniejszej sprawie Sąd orzekł o nieważności zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę uchybienia, które stwierdził z urzędu, nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jak wynika z przedłożonych sądowi wraz ze skargą akt organu odwoławczego, pismo z dnia 22 listopada 2006 roku, uznane za odwołanie skarżącej spółki od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 października 2006 roku, nr [...], nie zostało podpisane przez osobę lub osoby uprawnione do jej reprezentacji. Na odwołaniu widnieje jedynie pieczątka imienna pełnomocnika spółki – r. pr. D. R., brak jest natomiast podpisu pełnomocnika. Zgodnie z treścią art. 63 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /k.p.a./ (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) odwołanie stanowi podanie, które w przypadku wniesienia go do organu w formie pisemnej powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adresu i żądania oraz powinno być podpisane przez wnoszącego (lub jego pełnomocnika). Pismo z dnia 22 listopada 2006 roku zawierało zatem brak, który uniemożliwiał nadanie sprawie dalszego biegu (art. 63 § 3 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.). Brak ten organ winien był uzupełnić w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – czego jednak nie uczynił. Co za tym idzie - zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wydał ją organ II instancji mimo braku prawidłowo wniesionego odwołania strony od decyzji organu I instancji. Sąd miał przy tym na uwadze, iż zgodnie z zasadą skargowości Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł działać z urzędu w niniejszej sprawie, charakter organu odwoławczego w danej sprawie uzyskuje on bowiem w wyniku prawidłowo złożonego odwołania. Skoro zatem w niniejszej sprawie nie było prawidłowo wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji, to uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego ani przez skarżącą, ani przez jej pełnomocnika, powoduje, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił bez podstawy prawnej w charakterze organu odwoławczego i zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu I instancji, która nie została skutecznie zaskarżona. W tej sytuacji należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności wskazaną w treści art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 1994 roku, sygn. akt SA/Gd 2365/93, POP 1997, z. 3, poz. 62). Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 152 ww. ustawy orzekł, iż nie może być ona wykonana. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien uzupełnić braki pisma z dnia 22 listopada 2006 roku - kierując się treścią art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego.