II SA/Gd 193/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 4 czerwca 2009 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego E. P. kwotę 500 (pięćset złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 4 czerwca 2009r. nr [...] Wójt Gminy odmówił E. P. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na budynek letniskowy wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr [...] położonej w miejscowości K. Decyzja została wydana na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 Kpa. W uzasadnieniu organ wskazał, iż teren działki nr [...] stanowi las klasy VI i rolę klasy VI, a więc zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie go na cele inne niż leśne wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nieleśne w trybie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren przedmiotowej działki nie był przeznaczony na cele inne niż leśne w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego i tym samym nie był objęty zgodą na przeznaczenie na cele nieleśne. W związku z tym organ stwierdził, że wniosek nie spełnia wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł E. P., który nie zgodził się z odmowa ustalenia warunków zabudowy. Do odwołania dołączył dokumenty wskazujące, iż teren miejscowości K. objęty jest sporządzaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz kserokopię wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych przeznaczonych pod zabudowę z produkcji leśnej. Decyzją z dnia 12 stycznia 2010r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W odniesieniu do położonej w K. działki nr [...], na której planowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym - z uwagi na rodzaj planowanej inwestycji zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podstawę prawną dla tegoż postępowania, stanowią przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie przede wszystkim przepisy wspomnianej ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art.61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Art. 67 ustawy z dnia 07.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) uchylonej przez obowiązującą obecnie ustawę z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowił, że: ust. 1 - Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust.2. ust.1a - Jeżeli w terminie, o którym mowa w ust.1, rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, plan, o którym mowa w ust. 1 , zachowuje ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy. ust.2 - Przepisu ust. 1 nie stosuje się do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie. ust.3 - Przed utratą mocy planów, o której mowa w ust. 1 , rada gminy jest obowiązana do uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy E. P. określił, że teren planowanej inwestycji to działka nr [...] położona w K. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, podstawę m. in. planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Z wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [...] ma powierzchnię 0.1557 ha i składa się z użytków następującego rodzaju: RVI o pow. 0.0155 ha i LsVI o pow. 0.1402 ha. Symbol "R" zgodnie z załącznikiem nr 4 część II pkt 22 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, oznacza on użytek gruntowy sklasyfikowany jako: "Grunty orne" i zaliczany jest do grupy użytków gruntowych określanych jako: "Użytki rolne". Symbol "Ls" zgodnie z tymże załącznikiem oznacza on użytek gruntowy sklasyfikowany jako: "Lasy" i zaliczany jest do grupy użytków gruntowych określanych jako: "Grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione". Nadto organ odwoławczy wskazał na przepisy art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z których wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust.2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej przez niego osoby, natomiast pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Organ wskazał także na przepis art.4 pkt 6 tejże ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz przytoczonych przepisów organ odwoławczy wywiódł, że teren planowanej inwestycji (w zakresie użytku LsVI o pow. 0.1402 ha) wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne (a nie jest przy tym objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art.88 ust.1) – a zatem obligatoryjna przesłanka spełniona nie została. E. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję wskazując, iż w 2002r. podzielił grunty gospodarstwa rolnego o powierzchni 44 ha na działki. Z uzyskanej wówczas informacji od urzędu gminy wynikało, iż obowiązujący do końca 2002r. plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał na tym terenie funkcje rolną. Pod koniec 2002r. skarżący po złożeniu zgłoszenia wybudował budynki gospodarcze. W 2009r. zwrócił się o zmianę sposobu użytkowania tych budynków na domki letniskowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja, jak i decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że dla terenu, na którym znajduje się objęta planowaną inwestycją działka nr [...] brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skutkiem tego skarżący może ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie organy obu instancji wskazały, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w ocenie organów teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele i nieleśne. Organy stwierdziły przy tym, że teren inwestycji nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W aktach administracyjnych brak jest jednakże wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc, dotyczącego terenu obejmującego działkę nr [...] położoną w K., objętą wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków zabudowy. W tej sytuacji Sąd nie ma możliwości przeprowadzenia oceny prawidłowości ustaleń dokonanych przez orzekające w sprawie organy administracji w tym zakresie. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. W rozpatrywanej sprawie organy winny były w pierwszej kolejności zbadać czy przedmiotowe grunty leśne nie uzyskały zgody na przeznaczenie nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena tych okoliczności powinna zaś wynikać z uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 Kpa). Z tego też względu uzasadniony jest wniosek, iż zarówno zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.