II SA/Gd 194/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 3 października 2006 r., nr [...] , 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Powiatowy z urzędu wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej części pola technologicznego [...] o pow. [...] ha z działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina G. w następstwie ustaleń poczynionych w toku oględzin w dniu 7 lipca 2005 r., z których wynikało, że z części wskazanego pola technologicznego zdjęto wierzchnią warstwę gruntu, rozpoczęto eksploatację torfu i zmagazynowano tam jego duże ilości. Spółka A potwierdziła ustalenia organu. Wobec tego, że Spółka nie przedstawiła na wezwanie organu dokumentacji wymaganej przez przepis art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów leśnych i rolnych, organ w dniu 16 marca 2006 r. wydał decyzję nr [...], mocą której stwierdził wyłączenie wskazanego gruntu z produkcji rolnej bez wymaganego zezwolenia od 2005 r., ustalił należność za bezprawne wyłączenie, opłaty roczne za wyłączenie przedmiotowego gruntu oraz opłatę roczną za 2005 r. Nadto, zobowiązał spółkę do wykonania na własny koszt rekultywacji zdewastowanego terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania spółki, decyzją z dnia 24 maja 2006 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien dokładnie ustalić rzeczywistą datę bezprawnego wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej, albowiem obowiązek uiszczania należności i opłaty rocznej istnieje od dnia faktycznego wyłączenia oraz ustalić przeznaczenie tych gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, od którego uzależniona jest możliwość zastosowania dyspozycji przepisu art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów leśnych i rolnych. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 3 października 2006 r., nr [...], działając w oparciu o przepisy art. 2 ust. 1 pkt 9, art. 4 pkt 11 i 13, art. 5, art. 11 ust. 1, ust. 5, art. 12 ust. 1, 8, 10 i art. 28 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj.: Dz.U. z 204 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.), Starosta Powiatowy stwierdził, iż od dnia 7 lipca 2005 r. nastąpiło wyłączenie, bez zezwolenia, z użytku rolnego gruntu w części pola technologicznego [...] o pow. [...] ha z działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina G., ustalił opłaty roczne za wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej w wysokości 10% należności stanowiącej wartość 4 708 ton żyta i zobowiązał skarżącego A Sp. z o.o. do wykonania na własny koszt rekultywacji zdewastowanego terenu. W uzasadnieniu organ ustalił, iż z zaświadczenia Wójta Gminy G. wynika, iż działka nr [...] położona w obrębie [...] nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, a według Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w G. z dnia 28 sierpnia 2003 r., nr [...], oznaczona została jako złoża torfu – teren – obszar górniczy. Organ ponownie wskazał, iż okoliczność podjęcia na przedmiotowej działce eksploatacji złóż torfu przez dzierżawcę A Sp. z o.o. ujawniona została w trakcie oględzin w dniu 7 lipca 2005 r. Okoliczność ta została przez skarżącego przyznana. Organ bezskutecznie wezwał spółkę do przedłożenia dokumentów wskazanych w art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem wobec faktu bezprawnego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej organ administracji zastosował dyspozycję art. 28 ust. 2 wskazanej ustawy. Nadto, organ wskazał, iż skarżący podpisując umowę dzierżawy na działkę nr [...] z przeznaczeniem na eksploatację torfu zobowiązał się m.in. do ponoszenia opłat wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pod rygorem rozwiązania umowy w razie niewywiązywania się z tych zobowiązań (§ 6 i 9 umowy z dnia 30 lipca 1996 r.). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie wyłączenia bez zezwolenia z produkcji rolnej części pola technologicznego [...] o pow. [...] ha. Wskazał, że grunty dzierżawione przez A Sp. z o.o. nie podlegają procedurze wyłączenia z produkcji rolnej w ramach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 r. w sytuacji, gdy zostały one wyłączone z takiej produkcji na gruncie przepisów ustawy z 1982 r. W ocenie skarżącego organ administracji nie wyjaśnił, czy przedmiotowy teren był już wcześniej wyłączony z produkcji rolnej pomimo tego, iż – jak wskazywał skarżący, jego poprzednicy już dokonali wylesienia przedmiotowego obszaru. Skarżący przedstawił mapę z 1963 r., gdzie grunt będący przedmiotem niniejszego postępowania oznaczony jest jako teren eksploatacji torfu kawałkowego. Skarżący zauważył, iż w niniejszym postępowaniu rozstrzygania się o tej samej sprawie administracyjnej, która została już uprzednio rozstrzygnięta decyzją Wojewody z dnia 1 czerwca 1994 r., nr [...], a dotyczyła obszaru o powierzchni [...] ha, której część, a mianowicie [...] ha stanowi działka nr [...]. Skarżący nadto, zarzucił nieprzeprowadzenie dowodu z opinii prof. I. i błędne oparcie się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie ma mocy powszechnie obowiązującego prawa. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 listopada 2006 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu dla przedmiotowej działki brak było podstaw do zastosowania dyspozycji art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ze względu na to, iż w zawiadomieniu o wszczęciu przedmiotowego postępowania nie wskazano podstawy prawnej, którą zamieszczono dopiero w kwestionowanej decyzji organu administracji pierwszej instancji organ uznał, iż zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazano, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawę organ administracji winien odnieść się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu i w piśmie z dnia 7 listopada 2006 r. oraz ustalić czy Gmina G. ogłosiła o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego przedmiotowego terenu. W skardze na wskazaną decyzję A Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie art. 138 § 2, art. 8, art. 11 § 1 oraz art. 12 § 1 k.p.a. Nadto wskazała, iż naruszony został jej interes prawny poprzez nadmierne przewlekanie postępowania administracyjnego oraz poprzez brak wyraźnego wskazania organowi pierwszej instancji istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o określenie, że nie może ona być wykonana. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, iż ze stanu faktycznego sprawy nie wynika, aby jej rozstrzygnięcie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Przyczyną uchylenia decyzji było nie ustosunkowanie się organu do zarzutów strony, a takie sformułowanie nie wyczerpuje wymogu wynikającego z przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przedmiotem rozpoznania w postępowaniu przed organem odwoławczym są właśnie zarzuty odwołującego się, do których należy się odnieść. W ocenie skarżącego organ nie sformułował dostatecznie precyzyjnych wskazań co dalszego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady zaufania do organów administracji oraz zasady szybkiego i wnikliwego ich działania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ II instancji naruszył treść art. 138 § 2 k.p.a. stanowiącego, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja organu II instancji uchylająca decyzję organu I instancji, nie wskazuje bowiem w istocie żadnych przyczyn uzasadniających zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W tym też zakresie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Podkreślić należy, iż decyzja organu odwoławczego była drugą wydaną w sprawie decyzja kasacyjną, w której organ odwoławczy po raz drugi nie wykazał, że organ I instancji ma przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i to w zakresie uzasadniającym uchylenie decyzji, a więc w całości lub w znacznej części. Kolejne uchylenie decyzji przez organ odwoławczy bez prowadzi do przedłużenia postępowania administracyjnego, pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkiego i wnikliwego działania organów administracji i podważa zaufanie obywateli do organów Państwa, co narusza treść art. 12 § 1 k.p.a. i 8 k.p.a. Z art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.) zwanej dalej ustawą, wynika, iż torfowiska są gruntami rolnymi. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 4 ochrona gruntów rolnych polega m.in. na zachowaniu torfowisk. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze torfowisk następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z art. 11 ust. 1 ustawy wynika, iż wyłączenie z produkcji rolnej torfowisk, przeznaczonych na cele nierolnicze może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Osoba, która uzyskała zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji obowiązana jest, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy, uiścić należność i opłaty roczne. Natomiast tryb postępowania w przypadku wyłączenia gruntów z produkcji bez zezwolenia uregulowany jest w art. 28 ustawy, który w ust. 1 i 2 stanowi : 1. W razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. 2. W razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. W niniejszej sprawie organ administracji wszczął w dniu 25 grudnia 2005 r. postępowanie w sprawie ustalenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, wzywając skarżącego do przedłożenia dokumentacji wymienionej w art. 11 ust. 5 ustawy. (dowód: zawiadomienie o wszczęciu postępowania, wezwanie k. 24, 25 akt administracyjnych) Skarżący nie składał wniosku o wydaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Postępowanie zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. Z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynika, że zostało ono wszczęte w zakresie w wymierzenia skarżącemu opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Podstawę wszczęcia postępowania stanowił zatem przepis art. 28 ust. 2 ustawy. Zakres postępowania administracyjnego został określony ściśle i ograniczony do przedmiotu w nim wskazanego. Wydanie przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy wymagało przede wszystkim dokonania ustaleń odnośnie istnienia i treści planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 28 ustawy przewiduje bowiem w przypadku samowolnego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej dwie odmienne regulacje konsekwencji wyłączenia gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami, uzależnione od przeznaczenia gruntów samowolnie wyłączonych z produkcji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy, w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego grunty przeznaczono na cele nierolnicze lub nieleśne, dochodzi do wydania z urzędu decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji, w której to decyzji podwyższa się wysokość należności o 10 %. W przypadku, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, brak jest podstaw do zastosowania dyspozycji tego przepisu, a zastosowanie znajduje przepis art. 28 ust. 1, który stanowi, iż sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie istnieją podstawy do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i pobieranie opłaty rocznej, lecz sprawca samowolnego wyłączenia winien zaniechać nierolniczego wykorzystania gruntu i ewentualnie dokonać jego rekultywacji zgodnie z art. 20 ustawy. Organ administracji I instancji naruszył w decyzji treść art. 28 ust. 2 ustawy. Ustalając, iż dla przedmiotowego terenu brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, zastosował on tryb przewidziany w art. 28 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 1 i 2 i wydał decyzję ustalającą opłatę roczną z tytułu wyłączenia mimo braku ku temu podstaw prawnych. Treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mogła wobec brzmienia art. 28 ust. 23 ustawy stanowić podstawy do zastosowania tego przepisu. W tej sytuacji postępowanie organu administracji wszczęte w niniejszej sprawie w ściśle określonym zakresie winno podlegać umorzeniu na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. jako bezprzedmiotowe, brak jest bowiem prawnych możliwości podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia nakładającego na stronę obowiązek w trybie przewidzianym w art. 28 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy. (o ile w sytuacji ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji, plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący przeznaczenie przedmioto- wego gruntu na cele nierolnicze nie zostanie uchwalony) Aczkolwiek już sam brak planu zagospodarowania przestrzennego jest przesłanką wykluczającą zastosowanie treści art. 28 ust. 2 ustawy, wobec podniesionych przez skarżącego zarzutów rozważenia w niniejszej sprawie wymagały inne przesłanki zastosowania tego przepisu, jakimi są rolniczy charakter gruntu, wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej bez zezwolenia oraz zarzuty skarżącego dotyczące zakresu tego wyłączenia. Z materiału dowodowego - Wykazu zmian ewidencyjnych oraz wyrysu z mapy ewidencji gruntów wynika, iż teren działki Nr [...] – obejmujący pole technologiczne [...] stanowi użytek kopalny oznaczony symbolem [...] (dowód k 21, 22 akt administracyjnych). Zarzuty skarżącego odnośnie uprzedniego wylesienia gruntu w przeszłości są niezasadne, bowiem przedmiotowy grunt nie ma zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy charakteru leśnego lecz rolny. Brak jest także podstaw prawnych do stwierdzenia by do gruntu tego nie znajdowały zastosowania przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych Zgodnie z zasadą działania ustawy nowej, po jej wejściu w życie znajduje ona zastosowanie do wszystkich gruntów rolnych i leśnych, za wyjątkiem spraw wskazanych w treści art. 35 ust. 2 ustawy, nie znajdującego zastosowania w niniejszej sprawie. Za niezasadne należy uznać pominięcie przez organ odwoławczy wnioskowanego przez skarżącego dowodu na okoliczność wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w postaci decyzji Wojewody z dnia 1 czerwca 1994 r. Nr [...]. Przedmiotem wnioskowanego dowodu miała być okoliczność mająca dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie, z punktu widzenia oceny samowolnego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i zastosowania normy art. 28 ustawy. Nadto wskazać należy, iż organ administracji ustalił fakt wyłączenia gruntu z produkcji rolnej nie dokonując szczegółowych ustaleń odnośnie zakresu tego wyłączenia. W decyzji wskazano bowiem, iż skarżący wyłączył bez zezwolenia z użytkowania rolnego grunt w części pola technologicznego [...] o powierzchni [...] ha z działki Nr [...], a ustalenia odnośnie zakresu tego wyłączenia zostały dokonane na podstawie protokołu sporządzonego w innym postępowaniu sygn. akt [...] (k.13), którego treść i dokładność były przez stronę kwestionowana. Z protokołu tego wynika, iż zdjęcie wierzchniej warstwy gruntu i rozpoczęcie eksploatacji nastąpiły na części pola technologicznego oznaczonego litera [...], przy czym wielkość tej części nie została określona. (dowód: Protokół z 7 lipca 2005 r. k. 14 akt administracyjnych) Za niezasadne Sąd uznał stanowisko organu II instancji, iż organ I instancji winien w toku ponownego rozpatrzenia sprawy rozważyć wymierzenie stronie opłaty na innej podstawie prawnej, bowiem podstawa ta nie została wskazana w momencie wszczęcia postępowania. Organ administracji wszczynając postępowanie z urzędu nie uczynił jego przedmiotem samowolnego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, jakkolwiek byłoby to w sprawie o takim charakterze celowe. W niniejszej sprawie wszczęto jednak postępowanie w ściśle określonym zakresie w sprawie ustalenia opłat rocznych. Ustawodawca posługuje się pojęciem opłat rocznych w art. 12 ust. 1, stanowiącym konsekwencję wydania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji na podstawie art. 11 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy. Brak podstaw do wymierzenia takich opłat winien skutkować umorzeniem postępowania. Wymierzenie opłaty, o której jest mowa w art. 28 ust. 1 ustawy oraz inne przewidziane ustawą konsekwencje wyłączenia gruntu z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy, niemożliwego do zalegalizowania poprzez następcze wydanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji, organ winien natomiast rozważyć w innym wszczętym z urzędu postępowaniu. Wobec naruszenia przez organy administracji przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - prawa procesowego w przypadku decyzji organu II instancji i prawa materialnego w przypadku decyzji organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji winien ustalić istnienie przesłanki zastosowania treści art. 28 ust. 2 ustawy jaką jest istnienie planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego przeznaczenie przedmiotowego gruntu na cele nierolnicze, a w razie jej braku umorzyć postępowanie wszczęte w celu wydania następczej decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i ustalenia opłaty rocznej z tego tytułu. Na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu i kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.