II SA/Gd 194/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 września 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2023 r., nr SKO Gd/482/23 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Stara Kiszewa z dnia 13 grudnia 2022 r., nr RG-GN.3134.6.2022, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego J. K. kwotę 4.221 (cztery tysiące dwieście dwadzieścia jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 31 marca 2020 r. Wójt Gminy Stara Kiszewa (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji"), działając na wniosek J. K. (dalej: "Strona, "Skarżący"), zatwierdził podział działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina [...]. Decyzja podziałowa stała się ostateczna 4 maja 2020 r. Pismem z 24 marca 2022 r. Wójt zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, po którego przeprowadzeniu decyzją z 13 grudnia 2022 r., wydaną na podstawie art. 98a, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", ustalił Stronie opłatę adiacencką w wysokości 19.553,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału dla działek nr [...] (o powierzchni 0,8485 ha) i nr [...] (o powierzchni 0,8110 ha), położonych w obrębie geodezyjnym [...], Gmina [...], stanowiącej własność Strony. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Stronę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 15 grudnia 2023 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 98a u.g.n. wskazując następnie, że w dniu 4 maja 2020 r. stała się ostateczna decyzja zatwierdzająca podział działek nr [...] (o powierzchni 8.485 m2) i [...] (o powierzchni 8.110 m2). W wyniku podziału powstały: z działki nr [...] działki nr [...]-[...], a z działki nr [...] działki nr [...]-[...]. Działki nr [...] i [...] zostały wydzielone pod drogi wewnętrzne. Powierzchnia pozostałych działek zawiera się w przedziale 1.037 m2 - 1.477 m2. Dla działek nr [...] i [...] wydano 5 października 2018 r. decyzje o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Kolegium wskazało, że ostateczna decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości zobowiązywała Wójta do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Powtórzono, że decyzja podziałowa stała się ostateczna 4 maja 2020 r., a zawiadomienie o wszczęciu postępowania o ustaleniu opłaty adiacenckiej zostało doręczone 29 marca 2022 r. Warunek wskazany w art. 98a ust. 1a u.g.n. został zatem zachowany. Organ odwoławczy podał następnie, że 25 kwietnia 2022 r. rzeczoznawca majątkowy A. S. sporządził wycenę nieruchomości, w której do oszacowania jej wartości zastosowano podejście porównawcze. Wyceniając nieruchomość przed podziałem zastosowano metodę porównywania parami, a po podziale - metodę korygowania ceny średniej. Kolegium wskazało, że w sporządzonej wycenie rzeczoznawca dokonał dwukrotnego oszacowania wartości nieruchomości: pierwsze miało na celu określenie wartości przed podziałem, a drugie - po podziale. Wyceniając nieruchomość rzeczoznawca majątkowy ustalił, że jest ona położona na skraju wsi N., na dzień podziału była niezabudowana, jej teren był płaski, wykorzystywana jest rolniczo, sąsiaduje z nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wykorzystywanymi rolniczo oraz z zabudową zagrodową. Obiekty użyteczności publicznej, służba zdrowia, obiekty rekreacyjno-sportowe oraz handlowo-usługowe znajdują się w S. Dojazd do S. zajmuje kilka minut. Powstałe po podziale działki nr [...]-[...] i [...]-[...], przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, mają łączną powierzchnię 13.579 m2, mają kształt zbliżony do prostokąta, posiadają dostęp do drogi publicznej, nie są uzbrojone. Organ odwoławczy podał, że wyceniając nieruchomość przed podziałem przeanalizowano rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, zlokalizowanych na terenie powiatu k. i powiatów sąsiednich, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Analizowane transakcje zostały zawarte w okresie od stycznia 2019 r. do kwietnia 2020 r. Powierzchnia nieruchomości porównawczych zawierała się w przedziale 3.006 m2 - 13.190 m2. Ceny nieruchomości porównawczych wyniosły od 16,63 zł/m2 do 25 zł/m2. Cen nie aktualizowano z uwagi na upływ czasu. W ocenie rzeczoznawcy majątkowego ceny nieruchomości zależały od: lokalizacji (45%), kształtu działki (20%), wyposażenia w media (20%), dojazdu do nieruchomości (15%). Lokalizacja wycenianej nieruchomości została uznana za mniej korzystną (jest to najniższa ocena w przyjętej skali oznaczająca położenie na peryferiach miasta, w znacznej odległości od głównych tras komunikacyjnych, obiektów handlowo-usługowych, oświatowych oraz komunikacji publicznej), kształt działki został uznany za korzystny (jest to najwyższa ocena w przyjętej skali, oznaczająca kształt regularny, zbliżony do kwadratu), wyposażenie w media zostało ocenione oceną "brak" (jest to najniższa ocena w przyjętej skali oznaczająca brak wyposażenia w media), dojazd do nieruchomości uznano za mniej korzystny (jest to najniższa ocena w przyjętej skali oznaczająca dojazd drogami gruntowymi znacznej długości). Wartość jednostkowa nieruchomości przed podziałem została oszacowana na 21,94 zł/m2, a wartość całej nieruchomości na 297.923 zł. Kolegium podało następnie, że wyceniając nieruchomość po podziale przeanalizowano rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, zlokalizowanych na terenie powiatu k. i powiatów sąsiednich, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Analizowane transakcje zostały zawarte w okresie od stycznia 2019 r. do kwietnia 2020 r. Powierzchnia nieruchomości porównawczych zawierała się w przedziale od 1.063 m2 do 1.691 m2. Ceny nieruchomości porównawczych wyniosły od 32,86 zł/m2 do 50,27 zł/m2. Cena średnia wyniosła 38,43 zł/m2. Cen nie aktualizowano z uwagi na upływ czasu. Zdaniem rzeczoznawcy ceny nieruchomości zależały od lokalizacji (45%), kształtu działki (20%), wyposażenia w media (20%) oraz dojazdu do nieruchomości (15%). Lokalizacja wycenianej nieruchomości została uznana za mniej korzystną (jest to najniższa ocena w przyjętej skali oznaczająca położenie na peryferiach miasta, w znacznej odległości od głównych tras komunikacyjnych, obiektów handlowo-usługowych, oświatowych oraz komunikacji publicznej), kształt działki został uznany za korzystny (jest to najwyższa ocena w przyjętej skali, oznaczająca kształt regularny, zbliżony do kwadratu), wyposażenie w media zostało ocenione oceną "brak" (jest to najniższa ocena w przyjętej skali oznaczająca brak wyposażenia w media), dojazd do nieruchomości uznano za mniej korzystny (jest to najniższa ocena w przyjętej skali oznaczająca dojazd drogami gruntowymi znacznej długości). Wartość jednostkowa nieruchomości przed podziałem została oszacowana na 36,34 zł/m2, a wartość całej nieruchomości na 493.461 zł. W ocenie organu odwoławczego rzeczoznawca dokonał oszacowania wzrostu wartości nieruchomości w sposób przekonujący i rzetelny, przy zachowaniu wymogów wynikających z przepisów prawa. Metodyka wyceny została w operacie szacunkowym uzasadniona i wyczerpująco opisana. Założenia przyjęte przez rzeczoznawcę Kolegium uznało za prawidłowe i słuszne w kontekście celu wyceny, jakim jest uchwycenie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Rzeczoznawca wyjaśnił, jakich analiz dokonywał w trakcie wyceny oraz jaki jest ich wpływ na przyjętą metodykę szacowania. W związku z tym organ odwoławczy uznał operat szacunkowy za miarodajny dowód pozwalający na wiarygodne oszacowanie wzrostu nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium zwróciło uwagę, że rzeczoznawca majątkowy nie ma obowiązku uwzględniania w procesie wyceny kosztów podziału geodezyjnego, gdyż taki obowiązek nie wynika z żadnych przepisów regulujących wycenę nieruchomości i sporządzanie operatu szacunkowego. To, że w sporządzonej w niniejszej sprawie wycenie nie uwzględniono kosztów podziału nie świadczy więc o jej wadliwości. Organ odwoławczy wskazał również, że w niniejszej sprawie z dwóch działek o łącznej powierzchni 13.579 m2, a zatem z dużej nieruchomości, powstało 10 działek o powierzchni od około 1.000 m2 do około 1.500 m2, o foremnym kształcie. To, że wzrost wartości nieruchomości wyniósł - w ocenie rzeczoznawcy - 65% można więc uznać za prawdopodobny efekt dokonanego podziału. Nie ma przy tym znaczenia, za jaką kwotę Strona sprzedała wydzielone działki, wartość nieruchomości szacowana przez rzeczoznawcę majątkowego stanowi bowiem wypadkową cen, jakie uzyskano za podobne nieruchomości na rynku lokalnym. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że sporządzony w niniejszym postępowaniu operat szacunkowy stanowi dowód na wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem i słusznie został uznany przez organ pierwszej instancji za podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej. Ponieważ wzrost wartości nieruchomości wyniósł 195.538 zł, przy zastosowaniu 10% stawki opłaty przewidzianej stosowną uchwałą Rady Gminy [...] opłata adiacencka wyniosła 19.553,80 zł, zatem tyle, ile ustalono w zaskarżonej decyzji. W skardze na decyzję organu odwoławczego J. K., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832) - dalej: "Rozporządzenie", poprzez nieuzasadnienie w operacie szacunkowym przyjętego poziomu zmiany cen lub stwierdzenia braku zmian cen; 2. § 36 Rozporządzenia poprzez rozszerzenie przez biegłego rynku nieruchomości podobnych na miejscowości sąsiednie, podczas gdy w miejscowości N. było co najmniej 11 transakcji podobnych, a gdyby biegły stwierdził co innego to powinien przyjąć dla ustalenia opłaty adiacenckiej parametrycznie, przyjmując za podstawę wartość określoną dla stanu nieruchomości po podziale, z uwzględnieniem współczynnika zmiany wartości nieruchomości na skutek jej podziału oraz kosztów podziału, według wzoru zawartego w § 36 Rozporządzenia; 3. art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że w wyniku dokonanego podziału nieruchomości doszło do wzrostu wartości nieruchomości i tym samym nałożenie na Skarżącego opłaty adiacenckiej; 4. art. 98a ust. 1, ust. 1a i ust. 3 u.g.n. poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego co do formy, treści i metod wyceny; 5. art. 98a ust. 1 i ust. 1a w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie zaskarżonej decyzji na wadliwym operacie szacunkowym sporządzonym w oparciu o błędne założenia; 6. art. 4 pkt 16 i pkt 17 u.g.n. poprzez zaakceptowanie błędnego przyjęcia do porównania nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa; 7. art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez porównanie działek o zupełnie innych walorach, ze zlekceważeniem wymogu korygowania cen ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej; 8. § 36 Rozporządzenie poprzez nieuwzględnienie przez biegłego rzeczoznawcę przy ustaleniu wartości nieruchomości przed podziałem poniesionych przez Skarżącego kosztów koniecznych do dokonania podziału nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia, w tym zaniechania poddania merytorycznej ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. dla działek nr [...] i nr [...], skutkujących błędnym ustaleniem wartości nieruchomości Skarżącego zarówno przed, jak i po podziale nieruchomości; 2. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 147 ust. 1 u.g.n. poprzez nie pouczenie Skarżącego na żadnym etapie postępowania, że przysługuje mu uprawnienie do złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty i tym samym pozbawienie go możliwości skorzystania z tego uprawnienia, z uwagi na fakt, że warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie Wójtowi sprawy do ponownego rozpoznania; 2) zobowiązanie organu pierwszej instancji do przedłożenia do akt niniejszego postępowania operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę M. W. dotyczących nieruchomości Skarżącego w innych postępowaniach toczonych przed tym organem, w celu ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w latach 2017-2021 i przeprowadzenie z nich dowodów na fakt wykazania nieprawidłowej metodologii sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę A. S.; 3) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego innego rzeczoznawcy majątkowego na fakt wykazania nieprawidłowej metodologii sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę A. S., ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale; 4) zwrócenie się przez organ w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu oceny prawidłowości sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego, na skutek wątpliwości powstałych w wyniku zarzutów podnoszonych przez Skarżącego; 5) zasądzenie zwrotu kosztów poniesionych przez Skarżącego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Dokonując kontroli prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć Sąd stwierdził, że naruszają one prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawego. Jednakże z innych przyczyn aniżeli wskazane w skardze. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 15 grudnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. z 13 grudnia 2022 r. ustalającą J. K. opłatę adiacencką w wysokości 19.553,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału dla działek nr [...] (o powierzchni 0,8485 ha) i nr [...] (o powierzchni 0,8110 ha), położonych w obrębie geodezyjnym [...], Gmina [...], stanowiącej własność Skarżącego. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 11145), która w art. 98a stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b). Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) dokonano ostatecznego (prawomocnego) podziału nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania, 2) w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, 3) nie upłynął okres trzech lat liczony od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), 4) podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że decyzją z 31 marca 2020 r. Wójt zatwierdził, na wniosek Skarżącego, podział geodezyjny działek nr [...] (o powierzchni 0,8485 ha) i nr [...] (o powierzchni 0,8110 ha) położonych w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...], w wyniku którego powstały działki od nr [...] do nr [...] oraz od nr [...] do nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna 4 maja 2020 r. W tej dacie obowiązywała uchwała Nr XXII/129/2008 Rady Gminy Stara Kiszewa z dnia 30 października 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2009 r. Nr 7, poz. 215), w której ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 10% różnicy wartości nieruchomości (§ 1). Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w dniu 24 marca 2022 r. Z treści art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a tej ustawy, a tym samym ustalenie tej opłaty następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach obowiązującego do 8 września 2023 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555). Ustalenie opłaty adiacenckiej zależy od wykazania przez powołanego przez organ rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonej opinii wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Należy podkreślić, że operat szacunkowy jest w zasadzie jedynym i obligatoryjnym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też ustawodawca w art. 146 ust. 1a u.g.n. powierzył szacowanie wartości nieruchomości rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 tej ustawy sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), bowiem pełni podobną rolę (zob. wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że jest on wyłączony spod oceny organu administracji prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisów tych wynika, że organ administracji powinien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne rozpoznające skargi na decyzje tych organów w sprawach dotyczących opłaty adiacenckiej mają obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Oceny takiej dokonuje się pod względem formalnym, która obejmuje badanie, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków. Zasady sporządzania operatu zostały zawarte w rozdziale 1 Działu IV "Wycena nieruchomości" u.g.n., tj. w przepisach od art. 149 do art. 159 oraz w obowiązującym do 8 września 2023 r. rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z przepisów ww. rozporządzenia wynika m.in., że w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym podstawę formalną wyceny nieruchomości, źródła danych o nieruchomości oraz ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości (§ 56 ust. 1 pkt 3 i 4). Do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu (§ 56 ust. 4). Przenosząc przytoczone regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że operat szacunkowy sporządzony 25 kwietnia 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. wymogów powyższych nie spełnia. W zawartym na s. 2 operatu "Wyciągu z operatu szacunkowego" rzeczoznawca majątkowy w punkcie 4 ("Daty istotne dla określenia wartości nieruchomości") podał, że stan nieruchomości przed podziałem przyjęto na dzień 31 marca 2020 r., natomiast po podziale na dzień 4 maja 2020 r. Natomiast na s. 5 operatu w punkcie 3 ("Daty istotne dla określenia wartości nieruchomości") rzeczoznawca majątkowy podał, że stan nieruchomości przed podziałem przyjęto na dzień 1 września 2020 r., natomiast po podziale na dzień 21 września 2020 r. Do operatu szacunkowego załączono kserokopię decyzji Wójta Gminy [...] nr RG-GN.6831.10.2020 z 31 marca 2020 r., natomiast na s. 5 operatu w punkcie 2.2 ("Podstawy prawne wyceny. Źródła danych") autor opinii wskazał na decyzję Wójta Gminy [...] RG.GN.6831.8.2.2020 z 1 września 2020 r. Tym samym, zawarte na s. 4 decyzji organu odwoławczego stwierdzenie: "rzeczoznawca dokonał oszacowania wzrostu wartości nieruchomości w sposób przekonujący i rzetelny, przy zachowaniu wymogów wynikających z przepisów prawa", przez co: "Kolegium uznało operat szacunkowy za miarodajny dowód pozwalający na wiarygodne oszacowanie wzrostu nieruchomości" należy uznać za nie odpowiadające rzeczywistości. Należy podkreślić, że dowodem w sprawie administracyjnej może być tylko operat sporządzony zgodnie z zasadami i procedurą szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej finansowe uprawnienia lub obowiązki (jak w sprawie niniejszej) strony postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. O ile organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, o tyle powinien on dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać m.in. czy nie zawiera on niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (zob. wyroki NSA: z 10 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2546/13, z 5 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1224/13 i z 8 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 695/08). W rozpoznawanej sprawie takiej oceny zabrakło, co doprowadziło do oparcia wydanych w sprawie decyzji na operacie szacunkowym zawierającym opisane wyżej błędy. Wewnętrzna sprzeczność operatu szacunkowego z 25 kwietnia 2022 r. w zakresie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości dyskwalifikuje ten dowód jako mogący stanowić podstawę ustalenia Skarżącemu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału dla działek nr [...] i nr [...]. Z tego powodu Sąd nie dokonywał oceny zarzutów sformułowanych w skardze, uznając to za przedwczesne w tym stanie sprawy. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji zobowiąże rzeczoznawcę majątkowego do usunięcia opisanych wyżej rozbieżności w zakresie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, mając na uwadze brzmienie art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 4.221 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (587 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (3.600 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictw (34 zł).[pic]