II SA/Gd 1947/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka -Pilch Sędziowie: SO (deI.) Ewa Kowalik - Grzanka SSW Janina Guść (spr.) Protokolant: Danuta Penkalla po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14lipca 2000 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części nakazującej- P. M. dokonanie rozbiórki budowli piętrzącej wodę oraz budowli upustowej znajdującej się na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie L. 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w części nakazującej P. M. dokonanie rozbiórki budowli piętrzącej wodę oraz budowli upustowej znajdującej się na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie L. 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. 4. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. M. kwotę 5 (pięć) zł. Decyzją z dnia 2 czerwca 2000 r. Nr [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego w punkcie 1 nakazał P. M. rozbiórkę budowli piętrzącej wodę oraz budowli upustowej, znajdujących się na terenie działki o Nr [...], położonej w obrębie L. oraz w punkcie 2 -powiadomienie organu o wykonaniu nakazanego obowiązku. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że P. M. na będącej jego własnością działce o Nr [...], położonej w obrębie L. wybudował bez pozwolenia na budowę żelbetową budowlę piętrzącą wodę oraz budowlę upustową. Zgodnie z art. 28 i art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) wykonanie takiego obiektu wymagało pozwolenia na budowę, bowiem przedmiotowe budowle znajdują się na terenie T. P. K. Nadto w decyzji wskazano, że pismo P. M. z dnia 10 grudnia 1999 r. kierowane do Burmistrza Gminy nie stanowi zgłoszenia budowy w rozumieniu art. 30 prawa budowlanego, bowiem wynika z jego treści, że budowa została już wykonana, a pismo to dotyczy zamiaru spiętrzenia wody. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 48 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. P. M. w odwołaniu od tej decyzji wniósł o jej uchylenie. Skarżący wskazał, że pismem z dnia 10 grudnia 1999 r. zgłosił zamiar przedsięwzięcia Burmistrzowi Gminy i nie uzyskał na nie odpowiedzi. Nadto powołał się on na fakt uzyskania zgody na małe spiętrzenie wody od właścicieli sąsiednich działek oraz pozytywną opinię w tym zakresie Nadleśniczego Nadleśnictwa i stwierdził, że rozbiórka zastawek spowoduje zniszczenie stawu. Decyzją z dnia 14 lipca 2000 r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 1 sentencji i nakazał P. M. rozbiórkę budowli piętrzącej wodę oraz budowli upustowej, znajdujących się na terenie działki o Nr [...] i działki Nr [...], położonych w obrębie L. oraz utrzymał w mocy pozostałą cześć decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że P. M. w styczniu 2000 r. wybudował żelbetową budowlę piętrzącą wodę oraz budowlę upustową na działkach o Nr [...] i [...], położonych w obrębie L.. Działka Nr [...] jest własnością skarżącego natomiast działka Nr [...] jest własnością Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w Oddział Terenowy . Wykonanie tych robót narusza art. 28 w związku z art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bowiem wykonanie takiego obiektu, położonego na terenie T. P. K., wymagało pozwolenia na budowę. Nadto inwestycja wymagała zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 3, art. 20 ust. 1 oraz art. 53 i 82 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38 poz. 230 ze zm.) uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, którego skarżący nie posiada. Wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowej budowli na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. - Prawo budowlane, było zatem zasadne. Nakaz rozbiórki obiektu położonego na działce Nr [...] nie może być natomiast kierowany do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy, gdyż nie jest ona inwestorem, właścicielem ani zarządcą budowli zlokalizowanej na działkach Nr [...] i [...]. Inwestorem całości obiektu jest P. M., zatem on winien dokonać rozbiórki całości budowli a nie tylko jego części. Odnosząc się do argumentów przytoczonych w odwołaniu, organ II instancji podzielił ocenę prawną pisma skarżącego z . dnia 10 grudnia 1999 r. oraz wskazał, że wyrażenie zgody na budowę przez właścicieli sąsiednich nieruchomości i pozytywna opinia Nadleśnictwa nie stanowią podstawy do wykonania robót budowlanych. P. M. wniósł skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że na działce, której jest właścicielem, znajdował się nieużytek, przez który wpływała woda z rowu - działki Nr [...]. Granice rowu nie były widoczne, powstały w wyniku oczyszczenia nieużytku i usypania grobli. O przedsięwzięciu poinformowano ustnie i pisemnie Burmistrza Gminy i zostało ono ustnie zaakceptowane. Skarżący stwierdził, iż uzyskał zgodę na spiętrzenie wody w rowie na działce Nr [...] od właścicieli sąsiednich działek oraz pozytywną opinię w tym zakresie Nadleśniczego Nadleśnictwa. Nadto wskazał on, że urządzenia znajdujące się na jego działce Nr [...], nie mają żadnego znaczenia przy spiętrzaniu wody w rowie na działce Nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wydana przez organ II instancji decyzja jest częściowo wadliwa. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ odwoławczy nie może zatem wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się i nałożyć na nią nowego obowiązku, który nie był objęty postępowaniem w I instancji bądź rozszerzyć zakresu nałożonego obowiązku. Decyzja organu I instancji, od której wniesiono odwołanie, nakładała na P. M. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego znajdującego się na jego działce Nr [...]. Organ II instancji, rozpoznając odwołanie, rozszerzył zakres tego obowiązku na obiekt budowlany położony na drugiej działce Nr [...] stanowiącej własność Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy. Orzeczenie wprowadzające dodatkowy obowiązek rozbiórki obiektu położnego na innej działce, jest niewątpliwie dla skarżącego niekorzystne w stosunku do pierwotnego zakresu tego obowiązku przewidzianego w decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie brak było przekonujących podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, co umożliwiałoby organowi odwoławczemu wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Organ odwoławczy odstępując od zasady zakazu reformationis in peius obowiązany jest w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego, czego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1989 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1101188, ONSA 1989, Nr 2, poz. 71) Instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa do obrony strony. Respektowanie tego zakazu w postępowaniu odwoławczym stanowi jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r. w sprawie sygn. akt III ARN 33/39, PiP 1994, Nr 9, s.112) Naruszenie zakazu reformationis in peius stanowi rażące naruszenie prawa. Okoliczność ta uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § l pkt 2 k.p.a. w części nakazującej P. M. dokonanie rozbiórki budowli piętrzącej wodę oraz budowli upustowej znajdującej się na działce Nr 697/15 w obrębie L.. W pozostałym zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, stanowił, iż pozwolenia na budowę nie było wymagane na budowę obiektów budowlanych piętrzących wodę i upustowych o wysokości piętrzenia poniżej 1 m poza rzekami żeglownymi oraz poza obszarem parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. Przepis ten nie zwalniał zatem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę osób zamierzających budować obiekty budowlane piętrzące wodę i upustowe o wysokości piętrzenia poniżej 1 m. na terenie parku krajobrazowego. Bezspornie działka skarżącego znajduje się na terenie T. P. K. utworzonego na podstawie Rozporządzenia Nr [...] Wojewody z dnia 31 sierpnia 1998 r. w sprawie T. P. K. (Dz.Urz. Woj. Bygd. Nr 54 z 1998 r. poz. 1206) Nadto wskazać należy, że także budowa urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (jak i budowli piętrzących na tych urządzeniach) na terenie parków krajobrazowych wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, uzyskania pozwolenia na budowę nie wymagała jedynie budowa urządzeń melioracji szczegółowych poza obszarami parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przewidziane w -art. 29 ust.1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie dotyczy zatem obiektów wybudowanych przez skarżącego na terenie parku krajobrazowego, a ich budowa, była objęta z mocy prawa obowiązkiem uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę. Inwestycja, na której przeprowadzenie wymagane jest posiadanie pozwolenia na budowę lub dokonanie obowiązku zgłoszenia budowy, przeprowadzona bez spełnienia tych wymogów przez inwestora stanowi samowolę budowlaną, spotykającą się z sankcją przewidzianą w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, przewidywał wobec obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, obowiązek nakazania przez organy nadzoru budowlanego ich rozbiórki. Przepis ten nie pozostawiał organom administracji sfery uznaniowości w zakresie zastosowania sankcji rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Stwierdzenie, że wzniesienie określonego obiektu budowlanego nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę obligowało organ administracji do nakazania jego rozbiórki w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Przesłanką wydania nakazu rozbiórki jest zbudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wszelkie pozostałe podnoszone przez skarżącego okoliczności, dotyczące zgody właścicieli sąsiednich działek, opinii Nadleśnictwa i zawiadomienia o spiętrzeniu wody Burmistrza Gminy, nie mają w świetle treści art. 48 Prawa budowlanego znaczenia dla oceny zgodności z prawem wydanej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części nakazującej P. M. dokonanie rozbiórki budowli piętrzącej wodę oraz budowli upustowej znajdującej się na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie L. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, w tej części skargę oddalił. W związku z częściowym uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 206 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądził na rzecz skarżącego tytułem zwrotu połowy kosztów postępowania - uiszczonego w sprawie wpisu sądowego kwotę 5 zł. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż. zaskarżona decyzja nie może być wykonana, w części w jakiej skarga została uwzględniona . t.j. w części W jakiej stwierdzono nieważność tej decyzji. Orzeczenie to uniemożliwia wykonanie decyzji organu II instancji w części nakazującej P. M. dokonanie rozbiórki budowli piętrzącej wodę oraz budowli upustowej znajdującej się na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie L., do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wobec stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji, jej wykonanie w okresie do uprawomocnienia się wyroku prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwej i naruszałoby prawa i interesy strony postępowania.