II SA/Gd 196/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 8 lipca 2010 r. Wójt Gminy odmówił J. K. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie siedliska rolniczego, w tym budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego, budynku stajni na dwa konie na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] do [...], położonej w D.. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji stwierdził, że teren nie ma dostępu do drogi publicznej, jednocześnie organ I instancji stwierdził, iż działka ma dostęp faktyczny do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne gminne oraz przez teren działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w zarządzie Zarządu A. Wnioskodawca, pomimo wezwania, nie przedłożył umowy służebności przejazdu i przechodu przez teren działki nr [...]. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy byłaby niezgodna również z przepisami odrębnymi - art. 73 ust. 1 pkt 1 ustaw - Prawo ochrony środowiska i § 2 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 5/05 z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w woj. pomorskim. Działki objęte wnioskiem położone są na terenie Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, na którym obowiązują ograniczenia zagospodarowania terenu. A rozporządzenie Wojewody Pomorskiego nr 5/05 wprowadza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w sferze 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Wnioskowane pod zabudowę działki usytuowane są w sferze 100 m od linii brzegów rowów melioracyjnych, w związku z tym nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy na tym terenie dla jakiegokolwiek obiektu budowlanego. Odwołanie od tej decyzji złożył J. K. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie wydanie decyzji, mimo że zostały spełnione wszystkie wymagane dla wydania decyzji przesłanki, a także art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez bezzasadny zarzut braku dostępu do drogi publicznej. Podniósł, że działki posiadają i mają zapewnienie w przedwstępnej umowie sprzedaży i umowie sprzedaży ustanowioną służebność przechodu i przejazdu przez działki nr [...] i [...] dla każdoczesnego właściciela działki, a drogi te są połączone z drogami objętymi planem zagospodarowania wraz z działkami budowlanymi. Jednocześnie podano, że działka nr [...] będąca własnością gminy, przylega do działek wnioskodawcy nr [...] i [...]. Działka ta stanowi połączenie z drogą gminną - działką nr [...]. W odwołaniu zarzucono również naruszenie przepisu art. 91 ust. 1 i 5 ustawy Prawo wodne, poprzez bezpodstawne uznanie, że rów melioracyjny jest innym zbiornikiem wodnym i stanowi własność Zarządu A w G. Decyzją z dnia 29 listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniosło, że drogą publiczną zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych jest droga zaliczana do dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spełniony, tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. Dostęp ten może być bezpośredni lub pośredni przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną. Dostęp ten musi być nieprzerwany. A więc od nieruchomości aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie musi odpowiadać definicji "dostępu do drogi publicznej" ustanowionej w art. 2 pkt 14 ustawy o drogach publicznych czyli albo bezpośredni dostęp do drogi publicznej, dostęp przez drogę wewnętrzną bądź dostęp przez ustanowienie służebności. Nieruchomość odwołującego - działki [...] do [...] - przylega do działek oznaczonych jako W (rowy) Ł (łąki), tylko działki nr [...] i [...] przylegają do działki oznaczonej dr (drogi), jednak droga ta nie łączy się z inną drogą kończy się działkami oznaczonymi symbolem W czyli rowy. Tak więc dalszy dojazd do drogi - działki nr [...] (dr) jest niemożliwy. Z akt sprawy wynika również, iż w sprawie nie ustanowiono służebności gruntowej przejazdu i przechodu. Służebność, o której mowa w odwołaniu dotyczy działki nr [...], przez działki nr [...] i [...], ale działki te położone są w znacznej odległości od działek nr [...]-[...]. W tym stanie Kolegium uznało, iż w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, tak więc brak było podstaw prawnych do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Odnosząc się do kwestii uznania przez organu I instancji, iż rów melioracyjny jest zbiornikiem wodnym i w związku z tym, iż istnieje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w strefie 100 m od linii brzegowych zbiorników wodnych (rozporządzenie Wojewody Pomorskiego z dnia 24.03.2005r. nr 5/05) Kolegium wyjaśniło, iż w dniu 17 czerwca 2010r. weszła w życie uchwała Nr 1161/XLVII/10 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, która w zakresie w niej uregulowanym uchyliła rozporządzenie Nr 5/05 Wojewody Pomorskiego z dnia 24.03.2005r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu. W uchwale tej wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Uchwała ta, ani też ustawa z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne, nie zawiera legalnej definicji pojęcia "zbiornik wodny" Rów melioracyjny jest urządzeniem melioracji wodnej co, zdaniem Kolegium wyklucza, by mógł być on również zbiornikiem wodnym, w rozumieniu w jakim użyto tego pojęcia w uchwale Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010r. W związku z powyższym, w stosunku do rowu melioracyjnego, nie może mieć zastosowanie przewidziany w uchwale zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Nie zmienia to jednak faktu, iż w rozpatrywanym przypadku nie można wydać decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z wnioskiem strony, bowiem jak to już wyżej podano, działki odwołującego nie maja dostępu do drogi publicznej. Wobec zatem faktu, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogów, o jakich jest mowa w cyt. wyżej art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, nie ma podstaw prawnych do podjęcia w sprawie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, w zakresie określonym we wniosku. W skardze na powyższą decyzję J. K., zarzucając jej naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ponadto wskazując na stanowisko zajęte przez Zarząd A w G. w piśmie załączonym do skargi, podniósł, że przepust łączący drogę gminną, działka nr [...], z drogą gminną, działka nr [...], jest budowla komunikacyjną na działce nr [...], łącząc obie ww. działki. Brak jest zatem podstaw do domagania się od skarżącego ustanawiania służebności przechodu przejazdu. Droga gminna jest drogą publiczną w świetle art. 1 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postępowanie, które zakończyło się wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, przy czym przesłanką wydania takiej decyzji były ustalenia organu I instancji, iż planowana inwestycja ma zostać usytuowana na terenie, który nie ma dostępu do drogi publicznej. Zaskarżona decyzja jest wadliwa, ponieważ wydana zostało bez należytego wyjaśnienia sprawy oraz z naruszeniem przepisów dotyczących postępowania dowodowego. Nie wyjaśniono istotnej dla przedmiotowego postępowania kwestii dotyczącej dostępu terenu, na którym planowana jest inwestycja, do drogi publicznej. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Powyższy obowiązek ciąży zarówno na organie I instancji, jak i na organie odwoławczym, który ma obowiązek nie tylko rozważyć zasadność wniosków i zarzutów zawartych w odwołaniu, lecz przede wszystkim dokonać ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wyjątkiem od takiego sposobu rozstrzygnięcia jest oparcie orzeczenia na art. 138 § 2 k.p.a., który pozwala organowi odwoławczemu na uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia organowi I instancji, gdy sprawa nie została wyjaśniona przez ten organ w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części). W celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle przytoczonych przepisów postępowania administracyjnego stwierdzić należało, że obowiązkiem Kolegium w przedmiotowej sprawie, było wyjaśnić, czy nieruchomość inwestora posiada dostęp do drogi publicznej. Ustalenie w tym zakresie pozostawało przy tym w zakresie kompetencji Kolegium, jako organu odwoławczego. Kwestii tej Kolegium nie wyjaśniło w sposób wystarczający do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć, zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Braku dostępu nieruchomości skarżącego do drogi publicznej organy obu instancji dopatrują się w kwalifikacji działki nr [...] jako rowu melioracyjnego. Działka ta oddziela dwie działki, oznaczone w ewidencji geodezyjnej jako drogi stanowiące własność gminy, z czego jedna z nich o numerze [...] przylega bezpośrednio do działek nr [...] i [...], które są wraz z innymi działkami objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie organu inwestor nie wykazał się prawem do korzystania z działki nr [...] na potrzeby dostępu do drogi gminnej, stanowiącej nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. Stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie należało ocenić jako dowolne. Z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji wynika, że z drogi wewnętrznej gminnej, oznaczonej jako działka nr [...] do drogi gminnej, tj. działki nr [...], przez działkę nr [...] (rów melioracyjny) prowadzi przepust drogowy. Z pisma Zarządu A w G. z dnia 13 stycznia 2011 r., załączonego do skargi, wynikało, że działka nr [...] zajęta jest przez Kanał "B" Ż., który jest urządzeniem melioracji wodnych podstawowych. Istniejący przepust przechodzący przez ten Kanał, łączący drogę gminną (działka nr [...]) z drogą gminną (działka nr [...]) jest budowlą komunikacyjną. Zgodnie z art. 4 pkt 12 ustawy o drogach publicznych przepust jest drogowym obiektem inżynierskim, stanowiącym część drogi, a jego utrzymanie należy do zarządcy drogi. Jednocześnie Zarząd poinformował, że nie widzi przeszkód w użytkowaniu przepustu dla celów komunikacyjnych, po uzgodnieniu warunków korzystania z jego właścicielem. Okoliczności powyższe winny były się stać przedmiotem ustaleń faktycznych organu odwoławczego, który winien ustalić, czy przepust drogowy nad ww. rowem melioracyjnym stanowi własność Skarbu Państwa (w zarządzie ww. Zarządu A), czy też Gminy K., jako część składowa drogi gminnej. Niedokonanie ustaleń w tym zakresie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem ustalenie, że przepust stanowi własność Gminy, będzie oznaczało, że inwestor ma zapewniony dostęp ze swej nieruchomości do drogi publicznej. Gdyby zaś okazało się, że przepust stanowi własność Skarbu Państwa, należałoby wziąć pod uwagę, że Zarząd A w G. zarządzający przebiegającym pod przepustem rowem melioracyjnym wyraził zgodę na użytkowanie go w celach komunikacyjnych. Zdaniem Sądu wyrażenie takiej zgody na warunkach określonych przez w/w Zarząd A byłoby wystarczające i nie ma potrzeby legitymowania się ustanowieniem służebności. W razie poczynienia odpowiednich ustaleń w powyższym zakresie, organ odwoławczy będzie miał na uwadze, że odmowa ustalenia na rzecz inwestora warunków zabudowy zgodnie z jego wnioskiem oparta była wyłącznie na ustaleniu, że jego nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej, co stanowi tylko jedną z wielu przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. W wyniku jednoznacznego ustalenia kwestii dostępu do drogi publicznej organ odwoławczy winien rozważyć, czy są podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy – ustalenia, czy nie ma takich podstaw oraz czy istnieje potrzeba dokonania dalszych czynności związanych z analizą istnienia "dobrego sąsiedztwa" dla przedmiotowej inwestycji i czy ewentualnie zajdzie podstawa do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.