II SA/Gd 197/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 20 września 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi spółki A w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2004 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi oddala skargę. Starosta decyzją z dnia 23 lipca 2004 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085 ze zm.), odrzucił zgłoszenie zanieczyszczenia ziemi na terenie nieruchomości położonych w powiecie c. w miejscowościach: B. działka nr [...], C. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], S. działka nr [...], złożone przez spółkę A w P. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż spółka A, powołując się na art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, zgłosiła pismem z dnia 30 czerwca 2004 roku zanieczyszczenie ziemi na terenie ww. działek, dokonane przez inny podmiot tj. spółkę B, która prowadziła działalność na wskazanych nieruchomościach od 1970 roku. Organ przytoczył treść art. 12 ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym do zgłoszenia należy dołączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących na to, że sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot i stwierdził, że spółka A wskazanych powyżej wymogów ustawowych nie spełniła, a zatem zgłoszenie zostało dokonane z naruszeniem ww. wymagań ustawowych. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka A w P. wniósła o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzając, iż organ I instancji naruszył art. 64 § 2 k.p.a., ponieważ nie wezwał wnioskodawcy do usunięcia wskazanych w zaskarżonej decyzji braków formalnych zgłoszenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 października 2004 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, iż dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej wezwał pełnomocników odwołującego się do uzupełnienia zgłoszenia o wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia działek objętych zgłoszeniem przez ich poprzedniego użytkownika. Jednak - mimo skutecznego doręczenia wezwania – odwołujący się wyników badań nie przedłożył. Organ II instancji przytoczył treść art. 12 ust 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku i stwierdził, iż decyzja o odrzuceniu zgłoszenia jest prawidłowa, ponieważ - mimo ustawowego obowiązku wynikającego z ww. przepisów -spółka A nie przedłożyła stosownych wyników badań ani w postępowaniu przed organem I instancji, ani - mimo wezwania - w postępowaniu przed organem II instancji, a tylko wyniki badań dokonane według stanu na dzień przejęcia działek mogą być dowodem, że zanieczyszczenie tych nieruchomości nastąpiło wcześniej. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż okoliczność, że w postępowaniu przed organem I instancji zaniechano wezwania spółki A do uzupełnienia wniosku, nie ma w sprawie istotnego znaczenia, bowiem wadę tę należy uznać za usuwalną. Jak wskazał bowiem - gdyby zgłaszający zanieczyszczenie przedłożył stosowne dowody w postępowaniu odwoławczym, decyzja organu I instancji mogłaby zostać skorygowana w trybie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję spółka A wniósła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż wykonała obowiązek wynikający z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw dokonując zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi na terenie trzech nieruchomości położonych w Starostwie C. pismem z dnia 29 czerwca 2004 roku. Zaskarżonym decyzjom skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez obrazę zasady prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania słusznego interesu strony. W jej ocenie organy nie spełniły nałożonego na nie ww. przepisami obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ponieważ odrzuciły zgłoszenie bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Skarżąca stwierdziła także, iż nastąpiło naruszenie art. 75 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku albowiem organy przyjęły, iż termin "wyniki badań", o których mowa w ww. przepisie ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku, oznacza wyłącznie wyniki badań laboratoryjnych, podczas gdy z treści tego przepisu wynika jedynie obowiązek załączenia do zgłoszenia "wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia". Przepis ten nie wskazuje natomiast ani sposobu wykonania badań, ani też nie określa rodzaju ich wyników, a zatem w tym zakresie odsyła do ogólnych zasad postępowania dowodowego wynikających z art. 75 k.p.a. Skarżąca zaznaczyła przy tym, iż w swoim zgłoszeniu zawarła wynik naocznych oględzin zanieczyszczonego terenu, potwierdzających fakt zanieczyszczenia oraz opis okoliczności wskazujących, że sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Przedstawił zatem informacje, które w świetle brzmienia art. 12 ust. 2 cyt. ustawy oraz przyjętej praktyki szacowania stanu nieruchomości w zakresie zanieczyszczeń produktami ropopochodnymi stanowią "wyniki badań". Jeśli organ administracji publicznej uznał przedstawione informacje za niedostateczne, to – zdaniem skarżącego - powinien był wezwać go do uzupełnienia materiału dowodowego. Spółka A stwierdziła także, iż zaskarżona decyzja organu II instancji narusza art. 12 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku albowiem Kolegium bezpodstawnie uznało, iż "wyniki badań", o których mowa w tym przepisie, muszą potwierdzać stopień zanieczyszczenia ziemi na dzień przejęcia nieruchomości. Zdaniem skarżącego pogląd taki nie jest uzasadniony brzmieniem ww. przepisu. Odnosząc się do postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji skarżąca ponownie stwierdziła, iż organ ten naruszył przepisy postępowania, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, albowiem bezpodstawnie przyjął, iż zgłoszenie skarżącej nie zawiera wyników badań, a nadto - dokonując takiego ustalenia, odstąpił od wezwania zgłaszającego do usunięcia braku zgłoszenia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącej organy obu instancji naruszyły także art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku w ten sposób, iż uznały niedostateczne uzasadnienie zgłoszenia za niespełnienie warunków ustawy. Jak wskazała bowiem skarżąca przesłanką odrzucenia zgłoszenia na podstawie art. 12 ust. 4 cyt. ustawy jest sytuacja, gdy "nie są spełnione warunki ustawy". Za tego rodzaju warunki należy - w ocenie skarżącego - uznać warunki wymienione w art. 12 ust. 1 ustawy tj. władanie w dniu wejścia w życie ustawy nieruchomością oraz zanieczyszczenie nieruchomości przez inny podmiot przed tą datą. Natomiast brak lub przedstawienie wstępnych wyników badań, a także ogólny opis okoliczności wskazujących, że sprawcą był inny podmiot, są to warunki o charakterze instrukcyjnym i podlegają wyjaśnieniu w toku postępowania dowodowego, które winien przeprowadzić organ administracji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i jeszcze raz podkreślając, że dążąc do wykrycia prawdy obiektywnej wezwało wnioskodawczynię, przez wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, do uzupełnienia zgłoszenia o wyniki badań potwierdzających zanieczyszczenie powierzchni działek objętych zgłoszeniem, jednak wnioskodawczyni żadnych wyników badań nie przedłożyła. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Przepisy art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085 ze zm.) nakładają na władającego powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło zanieczyszczenie gleby lub ziemi, obowiązek zgłoszenia faktu zanieczyszczenia dokonanego przez inny podmiot. Przepisy te określają zarówno podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia, odsyłając w tym zakresie do dyspozycji art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.), zawierającego definicję legalną pojęcia "władający powierzchnią ziemi", jak i przesłanki aktualizacji tego obowiązku. Wskazują także termin końcowy, w jakim zgłoszenie winno zostać wykonane, tj. do dnia 30 czerwca 2004 roku. Prawidłowe zgłoszenie zanieczyszczenia gleby lub ziemi dokonane w trybie art. 12 cytowanej ustawy wyłącza zastosowanie przepisów art. 102 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.). Oznacza to, iż władający powierzchnią ziemi - przez wykonanie obowiązku zgłoszenia, może uniknąć innego obowiązku - rekultywacji, który ustanowiony został w celu ochrony powierzchni ziemi przed zanieczyszczeniami lub niekorzystnym przekształceniem naturalnego ukształtowania terenu. W niniejszej sprawie status skarżącego jako władającego powierzchnią ziemi w rozumieniu ww. przepisów nie był przez strony kwestionowany. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 ww. ustawy przesłankami aktualizującymi obowiązek zgłoszenia są: fakt zanieczyszczenia gleby lub ziemi, zaistniały przed dniem wejścia w życie ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw oraz dokonanie zanieczyszczenia przez inny podmiot niż władający powierzchnią ziemi (przy czym tego ostatniego obciąża obowiązek dokonania zgłoszenia). Natomiast z treści art. 12 ust. 2 cyt. ustawy wynika obowiązek załączenia do zgłoszenia wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia. Zgodzić się należy z argumentacją skarżącej, że ustawodawca nie określił formy, w jakiej należy dokonać badań i utrwalić ich wyniki, ani sposobu ich wykonania, w szczególności nie wyjaśnił czy muszą to być badania laboratoryjne, czy wystarczy jedynie fakt dokonania oględzin gleby (ziemi). Zdaniem Sądu nie ulega jednak wątpliwości, że w każdym przypadku wyniki badań, które zgodnie z art. 12 ust. 2 cyt. ustawy mają stanowić załącznik do zgłoszenia, winny przybrać formę dokumentu, z którego treści musi wynikać, że w danej sprawie spełniona jest materialna przesłanka, jaką jest fakt zanieczyszczenia gleby lub ziemi. Co za tym idzie – nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia skarżącej, zgodnie z którymi, wskazując w zgłoszeniu na dokonane zanieczyszczenie, zawarła w nim wyniki badań, a konkretnie - wynik naocznych oględzin zanieczyszczonego terenu. W ocenie Sądu z akt niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, co podkreślał także organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że skarżąca – wbrew swoim twierdzeniem zawartym w skardze – żadnych wyników badań w toku postępowania przed organami obu instancji nie przedłożyła. W aktach sprawy brak jest nawet protokołu z wizji lokalnej (w trakcie której miałoby dojść do stwierdzenia na należących do skarżącego działkach zanieczyszczenia ziemi), który można by – jak tego chce skarżący – uznać za wyniki badań w rozumieniu art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy. Nie wdając się zatem ze stroną w dalszą polemikę co do formy, w jakiej mają być przedstawione wyniki badań oraz sposobu i daty ich przeprowadzenia - stwierdzić należy, że całkowity brak wyników badań przy dokonanym zgłoszeniu oraz ich nie przedłożenie w wyznaczonym przez organ II instancji terminie stanowi naruszenie art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy, które - zgodnie z treścią art. 12 ust. 4 – winno spowodować odrzucenie zgłoszenia, jako niespełniającego warunków ustawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd podzielił w pełni pogląd organu II instancji (wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), zgodnie z którym okoliczność, że w postępowaniu przed organem I instancji zaniechano wezwania skarżącej do uzupełnienia zgłoszenia o wyniki badań, stanowiła uchybienie, które mogło zostać usunięte w postępowaniu odwoławczym. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy – organ II instancji – aby umożliwić skarżącej uzupełnienia zgłoszenia o stosowne wyniki badań, pismem z dnia 15 września 2004 roku wezwał spółkę A do ich przedstawienia. Skarżąca jednak z tej możliwości nie skorzystała, stwierdzając w piśmie z dnia 21 września 2004 roku, iż "przedmiotem postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym powinno być zbadanie i stwierdzenie czy organ pierwszej instancji odpuścił się naruszenia przepisów prawa administracyjnego i przepisów postępowania, a nie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy". W ocenie Sądu wyrażone powyżej stanowisko skarżącego stoi w sprzeczności z treścią art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), z którego wynika, iż organ II instancji przede wszystkim orzeka merytorycznie – rozpatrując daną sprawę ponownie w jej całokształcie i ustosunkowując się do wszystkich żądań strony w uzasadnieniu swojej decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 sierpnia 1987 roku, sygn. IV SA 385/87, PiŻ 1987, nr 43, s. 15; GAP 1987, nr 21, s. 40 z komentarzem H. Starczewskiego), a jedynie w wyjątkowych przypadkach – wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. - uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2001 roku, sygn. II SA/Gd 2235/99, Baza Orzeczeń LEX nr 76091). Kolegium zatem zasadnie wezwało skarżącego do złożenia wyników badań, które winny stanowić załącznik do zgłoszenia. Należy przy tym podzielić pogląd organu II instancji wyrażony w odpowiedzi na skargę, iż gdyby spółka A. wyniki takie posiadała i je przedłożyła, organ II instancji mógłby je rozpatrzyć i ewentualnie skorygować rozstrzygnięcie organu I instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Gdyby natomiast wyniki przedłożone przez skarżącą wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części mógłby – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylić zaskarżaną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W niniejszej sprawie jednak, jak już to wskazywano powyżej, skarżąca nie przedłożył żadnych wyników badań – ani przy zgłoszeniu, ani też na wezwanie organu II instancji. Podejmowanie zatem dalszych czynności wyjaśniających w niniejszej sprawie było zbyteczne. Sąd miał przy tym na uwadze, iż wbrew twierdzeniom skargi, to na skarżącej spoczywał obowiązek przedłożenia wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentacji potwierdzającej niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu. Obowiązek ten wynika wprost z treści art. 12 ust. 2 cyt. ustawy, który stanowi przepis szczególny w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i 77 k.p.a., nakładających obowiązek poszukiwania dowodów na organy administracji. Zarzuty skarżącej dotyczące naruszenie ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego były zatem niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił również w pełni pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrażony w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym przepis art. 12 cyt. ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku ma charakter wyjątkowy, ponieważ zwalnia z odpowiedzialności za zanieczyszczenie ziemi (uregulowanej w przepisach o ochronie środowiska) aktualnego użytkownika nieruchomości, ale pod warunkiem dostarczenia wskazanych w tym przepisie wyników badań, które potwierdzą, że szkoda została spowodowania przez inny podmiot. Skoro zatem skarżący w niniejszej sprawie tego warunku nie spełnił, to odrzucenie zgłoszenia było w pełni zasadne. Reasumując - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę – jako bezzasadną - oddalił.