II SA/Gd 1971/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Tomasz Kolanowski, Protokolant Beata Jerecka, po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lipca 2002r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o nakazaniu wykonania czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 maja 2002r. nr [...]; 2. orzeka, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 5 czerwca 2001 r. nr [...] nakazał L. W. przedłożenie w terminie do 31 października 2001 r. dokumentacji w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych przy przebudowie zakładu ślusarskiego położonego w B. przy ul. [...] [...] do stanu zgodnego z prawem - inwentaryzacji budowlanej, ekspertyzy technicznej oraz kompletnego projektu budowlanego dokończenia zamierzenia inwestycyjnego wraz z uzgodnieniami, w związku z realizowaniem robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia 8 maja 2002 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zmienił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 5 czerwca 2001 r. [...] w przedmiocie terminu wykonania nałożonego obowiązku, w ten sposób, że ustalił nowy termin jego wykonania do dnia 30 września 2002 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 154 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 19 kwietnia 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podjął urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przedłużenia terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją[...] z dnia 5 czerwca 2001 r., zawieszone do czasu rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, oraz wezwał inwestora do zadeklarowania nowego terminu jego wykonania. Strona złożyła prośbę o przedłużenie terminu wykonania obowiązku do dnia 30 września 2002 r. Wobec powyższego mając na względzie słuszny interes postanowiono zmienić termin wykonania nałożonego w decyzji obowiązku. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli uczestnicy postępowania S. W. i H. H. - właściciele sąsiednich nieruchomości, podnosząc zarzuty wadliwego prowadzenia postępowania, którego skutki dotykają właścicieli nieruchomości sąsiednich. Odwołujący się zakwestionowali prawidłowość decyzji Burmistrza Miasta Bytowa z dnia 28 października 1996 r. nr 166 o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu sprzecznej z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego. Zapisy tego planu nie dopuszczają bowiem możliwości rozbudowy istniejącego na terenie miasta w strefie zabudowanej domami mieszkalnymi wyjątkowo uciążliwego warsztatu ślusarskiego. Odwołujący się stwierdzili, iż stali się bezpośrednimi sąsiadami wyjątkowo uciążliwej hali produkcyjnej a także placu składowego, na którym prowadzona jest również uciążliwa dla sąsiedztwa produkcja. Skarżący zarzucili, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 3 lutego 1997r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a w toku tego postępowania naruszono przepis art. 109 k.p.a. poprzez niedoręczenie stronom decyzji o pozwoleniu na budowę i uniemożliwienie im wniesienia odwołania. W odwołaniu wskazano, że toczące się z ich wniosku postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wystawionej z rażącym naruszeniem prawa decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostało zakończone. Decyzją z dnia 3 lipca 2002 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawna decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 154 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze słuszny interes strony, organ I instancji miał prawo zmienić swoją decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazu. Ustosunkowując się do argumentów strony zawartych w odwołaniu wskazano, że przedmiotem powyższego postępowania jest wyłącznie zmiana terminu wykonania decyzji organu I instancji z dnia 5 czerwca 2001 r. Zarzuty dotyczące zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego oraz odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę zostały rozstrzygnięte w decyzji nakazowej z dnia 5 czerwca 2001r. nr [...] (od której skarżący nie odwołali się) oraz w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 4 lutego 2002 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności tej decyzji. S. W. i H. H. wnieśli skargi na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. S. W. domagając się unieważnienia zaskarżonej decyzji powtórzył w złożonej skardze zarzuty zawarte w odwołaniu, dotyczące wadliwości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w wydanej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. H. H. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., podnosząc zarzut, iż jako właściciela sąsiedniej nieruchomości narażonej na uciążliwość rozbudowywanego zakładu pozbawiono go udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wydana decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest wadą nieważności i stwierdzenie odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwe. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawarta w wydanej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Sąd na podstawie art. 111 § 1 w związku z art. 51 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) postanowił połączyć sprawy wszczęte skargami H. H. i S. W. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, bowiem sprawy te, dotyczące tej samej decyzji, mogły być objęte jedną skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawanie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 154 k.p.a. dotyczący nadzwyczajnego trybu uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Norma art. 154 § 1 k.p.a. przewiduje, iż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła i prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z przepisu tego wynika, że jednym z warunków zmiany decyzji jest wymóg, by decyzja ta nie tworzyła praw, nie tylko po stronie jej adresata lecz także innych uczestników postępowania. Ustalenie, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania wymaga zbadania rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą wywieść uprawnień ani też sprecyzowania swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień (vide: B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz CH Beck Warszawa 2003 r., str. 678). W przypadku gdy w postępowaniu biorą udział strony o sprzecznych interesach, decyzja nakładająca obowiązki na jedna .ze stron, z reguły stwarza po stronie pozostałych uczestników postępowania określone uprawnienia, powiązane z tym obowiązkiem. Decyzja administracyjna nakazująca L. W. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) przedłożenie w terminie do dnia 31 października 2001 r. określonych dokumentów w celu doprowadzenia robót budowlanych przy przebudowie zakładu ślusarskiego, do stanu zgodnego z prawem nakłada na inwestorkę, która realizowała roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, obowiązek przedłożenia tych dokumentów w określonym terminie. Niewykonanie w zakreślonym terminie tego obowiązku skutkuje konsekwencjami określonymi w art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, jakimi są nakaz zaniechania robót lub rozbiórka obiektu bądź jego części. W sytuacji, gdy w postępowaniu, poza inwestorem, biorą udział także inne strony, których interesy zostały naruszone wykonaniem robót budowlanych, w wyniku wydania decyzji o nałożeniu obowiązku na inwestora uzyskują one prawo do tego, iż podmiot, którego nakaz przedłożenia określonych dokumentów dotyczy, będzie musiał wykonać go w terminie wskazanym w decyzji. Decyzja o nałożeniu obowiązku wykonania określonych obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest zatem decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - w rozumieniu art. 154 k.p.a. i brak było podstaw do jej zmiany w trybie tego przepisu. Zarzuty podniesione w skargach nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bowiem wyłącznie ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 154 k.p.a., a podniesione przez skarżących argumenty dotyczą wadliwości innych decyzji administracyjnych - o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniu na budowę. Skargi podlegały jednak uwzględnieniu na podstawie 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na naruszenie przez organy administracji art. 154 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygniecie to wyłącza skuteczność decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wykonanie wadliwych decyzji w tym czasie byłoby bowiem aksjologicznie nieuzasadnione i prowadziło do naruszenia praw stron postępowania.