II SA/Gd 1973/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski (spr.), Asesor WSA Krzysztof Gruszecki, Protokolant Anna Zegan, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia 2 lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Pracy z dnia 11 czerwca 2002 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 2 lipca 2002 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 1 czerwca 2002 r. nr [...] o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego J. K. Podstawą prawną decyzji Wojewody były przepisy art. 37j ust. 1 oraz ust. la w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu L przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.). oraz art. 138 § ł pkt 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że J. K. dnia 3 grudnia 2001 r. został zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako bezrobotny z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 11 grudnia 2001 r. Dnia 3 czerwca 2002 r. J. K. złożył w PUP wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. We wniosku J. K. stwierdził, że od dnia 4 czerwca 1971 do dnia 14 grudnia 1976 pracował w Przedsiębiorstwie Rekonstrukcji i Modernizacji Odlewni "A" przy budowie i konserwacji pieców odlewniczych i prosi o zaliczenie tego okresu jako pracy w szkodliwych dla zdrowia warunkach. Ponieważ na świadectwie pracy nie znajduje się informacja o szczególnym charakterze pracy w przedsiębiorstwie "A" wnioskodawca przedstawia oświadczenia dwóch świadków; J. K. i W. Ż. sporządzone w formie aktu notarialnego stwierdzające, że J. K. pracował razem z nimi w warunkach szkodliwych dla zdrowia jako murarz przy remontach, konserwacji, i budowie pieców odlewniczych. Jednocześnie stwierdził, że przedsiębiorstwo "A" zostało zlikwidowane na początku lat 90-tych. Kierownik Urzędu Pracy w imieniu Starosty przeprowadził postępowanie w celu ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego J. K. Na podstawie przedłożonych świadectw pracy Urząd Pracy wyliczył, że wnioskodawca udokumentował 30 lat 10 miesięcy 6 dni stażu pracy, w tym 14 lat 9 miesięcy 29 dni wykonywania pracy w szczególnych warunkach. Wzięto przy tym pod uwagę, świadectwa pracy potwierdzające następujące okresy zatrudnienia: 1) w Miejskim Przedsiębiorstwie Rem.-Budowlanym od dnia 2 października 1969 r. do dnia 15 maja 1971 r., 2) w Przedsiębiorstwie Rekonstrukcji i Modernizacji Odlewni "A" od dnia 4 czerwca 1971 r. do dnia 4 grudnia 1976 r., 3) w Kombinacie Budownictwa Komunalnego od dnia 15 grudnia 1976 r. do dnia 30 kwietnia 1977 rr 4) w Rejonowym Przedsiębiorstwie Melioracji od dnia 2 maja 1977 r. do dnia 29 lutego 1992 r, Praca wykonywana w warunkach szczególnych, 5) w firmie "B" Usługi Ogólnobudowlane B. M. od dnia 4 maja 1993 r. do dnia 30 listopada 2001 r. Do okresu pracy w szczególnych warunkach organ I instancji nie zaliczył natomiast okresu pracy w przedsiębiorstwie "A" stwierdzając, że zeznania świadków potwierdzające pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze nie są środkiem dowodowym i nie mogą być brane pod uwagę. Kierownik PUP uznając, że J. K. nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.), dnia 11 czerwca 2002 r. odmówił przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. J. K. odwołał się od tej decyzji w trybie instancyjnym do Wojewody. Wojewoda utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu podzielił stanowisko organu I instancji, nie uznania oświadczeń świadków jako środka dowodowego do wykazania pracy w szczególnych warunkach. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 37j ust. la ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, okres wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze, są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Odrębne przepisy, o których mowa w w/w przepisie zawiera rozporządzenie RM z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach i w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8, poz. 43 ze zm.). § 2 tego rozporządzenia stanowi, że okres pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze stwierdza zakład na podstawie posiadanej dokumentacji w świadectwie pracy lub w świadectwie wykonywania prac w szczególnych warunkach. W przypadku braku tych dokumentów strona może udowodnić fakt wykonywania pracy w szczególnych warunkach tylko przedstawiając stosowne, prawomocne orzeczenie sądu. W takim stanie rzeczy J. K. nie może udokumentować posiadania wymaganych przepisem art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i zwalczaniu bezrobocia, 15 lat pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Wojewoda stwierdził, że do dnia 12 września 2001 r., kiedy weszła w życie nowela wprowadzająca art. 37j ust. la istniała możliwość udokumentowania pracy w szczególnych warunkach wszelkimi możliwymi środkami dowodowymi przewidzianymi w art 75 k.p.a. (w tym zeznaniami świadków). Od dnia 12 września 2001 r. na zasadzie wprowadzenia przepisów szczególnych została wyłączona możliwość stosowania regulacji kodeksu postępowania administracyjnego. Według organu II instancji to na J.K. spoczywał obowiązek udokumentowania okresu zatrudnienia w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze zgodnie z regułą, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto wywodzi z danego twierdzenia skutki prawne. Wskazany przez stronę w odwołaniu od decyzji I instancji, § 22 rozporządzenia RM z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-retowe i zasady wypłaty tych świadczeń (Dz.U. Nr 1CJ, poz. 49) nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ dotyczy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników a nie zasiłku przedemerytalnego. Wojewoda na zakończenie podkreślił, że praca w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze nie jeż tożsama z pracą w szkodliwych warunkach, a zatem praca w szkodliwych warunkach, jaką chce wykazać J. K. nie przesądzaj że będzie ona uznana za pracę w szczególnych warunkach w rozumieniu art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Dnia 25 lipca 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wpłynęła skarga J. K. na przedmiotową decyzję Wojewody. Skarżący domaga się uchylenia decyzji Wojewody twierdząc, że przepis art. 37j ust. la nie wymaga, aby okres pracy w szczególnych warunkach mógł być poświadczony tylko w świadectwie pracy lub świadectwie wykonywania prac w szczególnych warunkach. W latach 70-ych zakłady pracy nie wystawiały świadectw pracy z adnotacją o pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, dopiero na życzenie pracownika starającego się o rentę lub emeryturę wystawiano szczegółowe świadectwo pracy. Ponieważ przedsiębiorstwo "A" już nie istnieje, nie jest w stanie przedstawić stosownego świadectwa. Także w drodze sądowej nie jest możliwe stwierdzenie faktu pracy w szkodliwych warunkach. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzeniem RM z dnia 7 lutego 1983 r. (Dz.U. Nr 8, poz. 43) stanowiącym wykaz prac w szczególnych warunkach, znajduje się zapis o pracach murarskich przy naprawie na gorąco pieców przemysłowych, sklepień paleniskowych w parowozowniach i żeliwniakach, a skarżący pracował właśnie przy naprawie na gorąco pieców przemysłowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne zgodnie z ustawą z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz, 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. J. K. złożył wniosek o zasiłek przedemerytalny dnia 3 czerwca 2002 r., gdy nie obowiązywał już art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Niemniej jednak ustawa z dnia 17 grudnia 2001 r.-Zmiana ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ...... (Dz.U. Nr 154, poz. 1793), która skreślała przepis 37j, jednocześnie w art. 11 ust. 2 stanowiła: "Osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach,....". Ponieważ skarżący przed dniem wejścia w życie tej ustawy był zarejestrowany w PUP do jego sytuacji można zastosować art. 3 7j ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, który określa w ust. 1 przesłanki nabycia zasiłku przedemerytalnego w następujący sposób: "Zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze" Z kolei ust la w/w artykułu wprowadzony nowelą z dnia 22 czerwca 2001 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 973) stanowi, że okres wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o którym mowa w ust. 1, są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. W sytuacji J. K. może mieć jedynie zastosowanie art 37j ust 1 pkt 2 w/w ustawy, ponieważ udokumentowany staż pracy wynosi mniej niż 35 lat. Nie kwestionowany jest również, okres pracy w szczególnych warunkach w Rejonowym Przedsiębiorstwie Melioracyjnym wynoszący 14 lat 9 miesięcy i 29 dni. Do ustalenia pozostaje czy okres pracy w przedsiębiorstwie "A" można uznać za pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze na podstawie zeznań świadków złożonych przed notariuszem. Jeżeli tak, to spełniony byłaby -wymógł 15 lat pracy w szczególnych warunkach i zasiłek przedemerytalny J. K. należałoby przyznać. Ustalenie tych okoliczności nie należy jednak do kompetencji Sądu, a organów wydających decyzję. Zgodnie z regulacjami kodeksu postępowania administracyjnego, które mają zastosowanie przy wydawaniu decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego dowodem w sprawie może być "wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oraz oględziny (art. 75 k.p.a.). Sąd nie podziela poglądu, wyrażonego w decyzjach organów I i II instancji, że przepis art. 37j ust. la wyłącza w postępowaniu dowodowym stosowanie ogólnych reguł postępowania dowodowego przewidzianych w k.p.a. Mimo, że jest to przepis szczególny, to nie stanowi samodzielnej, wyczerpującej regulacji. Przepis ten zawiera w swej treści odesłanie do innych przepisów. Chodzi głównie o rozporządzenie RM z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego oraz wzrostu emerytur i rent inwalidzkich dla pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 7, poz. 43 ze zm). Od czasu wprowadzenia tych przepisów w orzecznictwie ustalono ich wykładnię wyrażoną min. w uchwale SN z dnia 10 marca 1984 r., IIIUZP 6/84 (baza orzeczeń Lex): "Okresy zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, przewidziane rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 II 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego oraz wzrostu emerytur i rent inwalidzkich dla pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8, poz. 43) mogą być ustalane w postępowaniu odwoławczym także innymi środkami dowodowymi niż dowód z zaświadczenia zakładu pracy" Takie rozumienie przepisów, wbrew wywodom decyzji, nie straciło na aktualności także po wprowadzeniu art. 37j ust la ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zatem organy w sprawie winny dopuścić jako dowód zeznania świadków i kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów wyjaśnić czy J. K. przepracował, co najmniej 15 lat w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze. W związku z dalszymi twierdzeniami Wojewody, należy podkreślić, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. to na organie administracyjnym spoczywa obowiązek zebrania i rozparzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i tym samym ciężar dowodu. W tym stanie rzeczy, to organ musi w sprawie rozstrzygnąć kwestię czy praca szkodliwa jest tożsama z pracą w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Trzeba pamiętać, że świadectwo pracy, o które toczy się spór zostało wydane przez zakład pracy w czasie, gdy nie obowiązywały jeszcze przepisy w/w rozporządzenia i prawo nie przewidywało instytucji zasiłku przedemerytalnego w rozumieniu ustawy z 1994 r o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Dodatkowo przedsiębiorstwo "A" zostało zlikwidowany w latach 90-tych i nie ma możliwości uzupełnienia wymaganej dokumentacji. Okoliczności te uniemożliwiają również ustalenia pracy J. K. w szczególnych warunkach przez sąd powszechny (brak pozwanego wobec zaprzestania działalności przez przedsiębiorstwo "A"). Ze względu na wyżej wymienione okoliczności, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.