II SA/Gd 198/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z 11 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 8 listopada 2018 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie S, gmina K. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wnioskiem złożonym do Wójta Gminy T.B. zwrócił się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr ewid. [...] obręb S., gmina K. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wniosek zawiera zapisy dotyczące charakterystyki inwestycji w zakresie zapotrzebowania na media oraz parametry inwestycji. Do wniosku załączono graficzną koncepcję zagospodarowania terenu inwestycji; warunki przyłączenia terenu inwestycji do sieci elektroenergetycznej oraz mapę terenu w skali 1:1000. W aktach sprawy znajduje się analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z materiałami zebranymi do tej analizy oraz projekt decyzji odmawiającej ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W toku postępowania, wnioskodawca po zapoznaniu się ze sporządzoną w sprawie analizą, wniósł o wyznaczenie większej odległości dla granic obszaru analizowanego niż wynikająca z przepisów prawa trzykrotna szerokość frontu działki z uwagi na fakt, że jest to obszar o zabudowie rozproszonej, w którym znajduje się zabudowa mieszkalna, zagrodowa oraz budynki rekreacji indywidualnej. W dniu 8 listopada 2018 r. organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję, w której odmówił ustalenia warunków zabudowy dla terenu inwestycji z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. brak kontynuacji dla planowanej funkcji, a z powodu braku zabudowy w obszarze analizowanym brak możliwości ustalenia wymogów w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Rozpoznając sprawę w drugiej instancji Kolegium przytoczyło przepisy mające zastosowanie w sprawie tj. art. 59 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) oraz § 3 ust. 1 i ust.2 i § 9 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz.1588). Odnosząc wyżej wskazane przepisy rozporządzenia do niniejszego postępowania, Kolegium wskazało, mając na uwadze złożony wniosek, że organ I instancji ustalił, że szerokość frontu nieruchomości stanowiącej teren inwestycji tj. działki nr [...] wynosi 18 m. Na tej podstawie granice obszaru analizowanego zakreślono w odległości 54 metrów w każdym kierunku wokół terenu inwestycji, wzdłuż granic zewnętrznych działek, przez które przebiega granica tak wyznaczonego obszaru. Przyjmując prawidłowość określenia obszaru analizowanego wskazał organ odwoławczy, że zarówno teren inwestycji wskazany we wniosku, jak i wszystkie działki znajdujące się w tym obszarze analizowanym są terenami rolnymi klasy RIVb i drogami gminnymi wewnętrznymi gruntowymi. Przy takiej nienazwanej drodze (działka nr [...]) położony jest teren inwestycji. W wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że nie został spełniony w niniejszej sprawie warunek kontynuacji funkcji mieszkaniowej planowanej inwestycji z funkcją już istniejącą, czego wymaga przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Brak istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy nie pozwala tym bardziej na określenie jakichkolwiek parametrów i cech planowanej inwestycji będących kontynuacją parametrów faktycznie nieistniejącej zabudowy. W konsekwencji, wobec braku co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, zasadnie w ocenie Kolegium jest stanowisko, że planowana w niniejszej sprawie inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Uzasadnia to wydanie decyzji odmawiającej ustalenia wnioskowanych przez stronę odwołującą się warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego we wniosku terenu inwestycji. Kolegium, odnosząc się do treści złożonego w sprawie odwołania i mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, wskazuje, że znajdująca się poza wyznaczonym obszarem analizowanym zabudowa rekreacyjna jest samowolą budowlaną, a istniejąca dalej - poza obszarem analizowanym - legalna zabudowa mieszkaniowa nie może być brana pod uwagę z uwagi na jej położenie poza wyznaczonym zgodnie z przepisami prawa obszarem analizowanym. Kolegium podkreśliło, że to zasadą prawną wynikającą z przepisów w/w rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego o wielkości większej musi wynikać z tej analizy, a nie z podnoszonej przez stronę konieczności poszerzenia obszaru analizowanego, aby w tym obszarze znalazła się zabudowa o funkcji zgodnej z funkcją planowanej inwestycji. Podnoszone w odwołaniu strony rozważania co do konieczności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi odnieść należy do warunku opisanego w pkt 5 art. 61 ust. 1 ustawy. Jest to jeden z warunków, które muszą być spełnione dla wydania wnioskowanej decyzji. Kolegium przypomniało, że dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest spełnienie łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, a warunki z pkt 1 tego przepisu nie zostały spełnione. W skardze wniesionej na powyższą decyzje T.B. zarzucił naruszenie: 1) art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności postępowania, polegającej na braku kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym nie uwzględnieniu słusznego interesu odwołującego, 2) art. 80 k.p.a., poprzez bledną ocenę materiału dowodowego, w tym wadliwe przyjęcie, iż analiza dokonana dla wskazania wymagań niezbędnych do określenia sposobu realizacji nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiący podstawowy dowód w prowadzonym postępowaniu jest pełna, jasna i wewnętrznie niesprzeczny. podczas gdy wszelkie aspekty przedstawionej analizy, pozostaje w spektrum kontroli organu postępowania, który jest zobligowany do merytorycznej, właściwej oceny dowodów; 3) art. 61 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez stwierdzenie, iż przedmiotowy teren nie spełnia łącznie warunków wymaganych tym przepisem. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Uzasadniając podniesione zarzuty zakwestionował skarżący poprawność sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej zarzucając, że nie można zweryfikować w oparciu o jakie dane została sporządzona. Podkreślił skarżący, że na stycznej obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna, o jaką również wnioskował skarżący, jest ona doskonale widoczna i pozwala na określenie parametrów dla nowej zabudowy. Dodano, że dla działek sąsiednich dla działki skarżącego zostały ustalone warunki zabudowy z uwzględnieniem parametrów zabudowy już istniejącej w obrębie analizowanego obszaru. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Skarga podlega oddaleniu. Kontroli legalności na skutek skargi w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie S. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., 1945 ze zm.), dalej: u.p.z.p.. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki. Określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanka kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Sporządzenie tego dokumentu ma więc fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie analiza została sporządzona prawidłowo, czytelna część tekstowa jest kompatybilna z częścią graficzną, a z obu dokumentów jednoznacznie wynika, iż w obszarze analizowanym istnieją wyłącznie nieruchomości niezabudowane, a więc brak jest zabudowy, która pozwoliłaby na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przy czym należy pamiętać, iż art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza warunek istnienia w obszarze analizowanym zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej. Słusznie wskazało Kolegium, że w tej konkretnej sprawie nie było celowe, ani uzasadnione, poszerzenie obszaru analizowanego dla zachowania harmonijnej urbanistycznej całości. Jakakolwiek zabudowa znajduje się bowiem poza obszarem analizowanym. Działka nr [...] posiada pośredni dostęp do drogi publicznej działki nr [...], będącej gminną drogą wewnętrzną. . Zdaniem Sądu, organy prawidłowo wyznaczyły granice obszaru przewidzianego do analizy pod kątem przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dla planowanej inwestycji, przyjmując trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem tj. 18 m x 3 = 54 m, zgodnie z § 3 powoływanego rozporządzenia. Tak określony obszar był wystarczający dla przeprowadzenia analizy rzeczywistego i aktualnego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję, a w konsekwencji do oceny przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Należy tu zwrócić uwagę, że wyznaczony, jak wskazano powyżej, obszar analizowany obejmuje teren rolny podzielony na liczne działki budowlane. Żadna z tych działek nie jest zabudowana. W tym miejscu należy skarżącemu wyjaśnić, że do analizy brane są pod uwagę obiekty istniejące, nie mogą tu zostać uwzględnione obiekty w budowie czy też obiekty jakie uzyskały decyzje ustalające warunki zabudowy. Jednak jeśli na podstawie wydanych decyzji zostaną wybudowane w obszarze analizowanym obiekty mieszkalne jednorodzinne wówczas powstanie możliwość ich uwzględnienia. Jak wskazał skarżący w odwołaniu, organ ustalając granice obszaru analizowanego może ustalić jego granice w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże zaznaczyć trzeba, że jest to pod warunkiem, iż służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze, w ten sposób, iż zwiększony obszar analizy wyznaczony wokół inwestycji będzie tworzył całość urbanistyczną. Taka sytuacja, jak wynika z analizy, w sprawie nie zaistniała. Bowiem okalające działkę skarżącego inne działki są niezabudowane. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. II OSK 943/2009 (LEX nr 597974) wskazał, że "pojęcie sąsiedztwa z samej nazwy narzuca pewną bliskość, o której można powiedzieć w znaczeniu urbanistycznym, że istnieje wówczas, gdy pozostaje w stosunku do zabudowy dotychczasowej w czytelnych i uporządkowanych relacjach, o jakich mowa w art. 2 pkt 1 ustawy, tworząc ład przestrzenny. Obszar analizowany powinien co do zasady mieścić się w tak rozumianym otoczeniu urbanistycznym, z tego względu nie może być on określany zbyt rozlegle. Warunkiem określenia podobieństwa jest istnienie takiego otoczenia". Nadto zaznaczyć należy, co wielokrotnie powtarzano w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie jest dopuszczalne poszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania uzasadnienia dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, tak jak tego oczekuje strona. Podsumowując, w sytuacji gdy analizowany teren, wyznaczony zgodnie z regułami prawa, tworzy pewną urbanistyczną całość, i nie ma na tym terenie zabudowy, to nie można przyjąć, że planowana zabudowa budynkiem działki nr [...] spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości skarżącego, o czy prawidłowo orzekło Kolegium, a wcześniej stwierdził Wójt Gminy. Bez wpływu na zasadność podjętych rozstrzygnięć pozostają podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż nie podjęto w skardze próby wykazania ich wpływu na treść wydanych rozstrzygnięć, a zarzut naruszenia prawa materialnego pozostaje gołosłowny, gdyż pełnomocnik skarżącego nie uzasadniła go i nie powiązała z treścią wydanych decyzji. Organ nie naruszył zasady prawdy obiektywnej, jak i zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz zaufania do organów administracyjnych poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone zostało w zgodzie z wymogami procedury administracyjnej, a także przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia. W świetle powyższego Sąd uznał, że zarzuty skarżącego, dotyczące nieprawidłowego ustalenia braku spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, nie zasługują na uwzględnienie. Brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości skarżącego. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.