II SA/Gd 199/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. B. i S. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2004 r., nr [...]; 2. orzeka, że decyzje wskazane w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 września 2004 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 ze zm.) nałożył na B. i S. B. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót polegających na utwardzeniu terenu na działce nr [...] przy ul. [...] w S. G. do stanu zgodnego z prawem. W szczególności organ zobowiązał B. i S. B. do przedłożenia orzeczenia technicznego, sporządzonego przez uprawnioną osobę, dotyczącego prawidłowości wykonanych robót budowlanych, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, określenia w tym orzeczeniu koniecznych zmian i przeróbek oraz ich wykonania, w terminie do 31 października 2004 roku. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż podczas wizji lokalnej przeprowadzonej na wniosek Z. Z. na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w S. G., stanowiącej współwłasność B. i S. B., ustalił, iż B. i S. B. w kwietniu 2004 roku wykonali na ww. posesji roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu kostką brukową. Roboty te - zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego - wymagały zgłoszenia właściwemu organowi. Organ stwierdził także, iż S. B. oświadczył, że powyższe roboty wykonał na podstawie decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 21 listopada 1996 roku, o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, istniejącego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. G., na cele mieszkalne. Wyłożenie kostki brukowej było kolejnym działaniem w adaptacji ww. budynku. Stwierdził także, iż S. B. nie przedstawił dziennika budowy, z którego mogłoby wynikać, że ww. inwestycja jest w toku i prowadzona jest na podstawie ważnego pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ uznał, iż ww. roboty zostały wykonane bez zgłoszenia, a zatem zasadnym jest zastosowanie w sprawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji B. i S. B. wnieśli o jej uchylenie. W uzasadnieniu stwierdzili, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby nieuprawnionej albowiem wyłożenie dojścia i wjazdu kostką brukową nie narusza interesu osób trzecich, a w żadnym wypadku Z. Z. Brak było zatem podstaw do wszczęcia postępowania na wniosek i dopuszczenia do udziału w postępowaniu Z. Z., skoro w żaden sposób nie wypełnia on wymogów wynikających z art. 28 k.p.a. Odwołujący się zarzucili także organowi, iż w trakcie przeprowadzania dowodu z oględzin zażądał pozwolenia, projektu oraz dziennika budowy, w którym powinien znajdować się wpis o wyłożeniu kostką brukową wjazdu i dojścia, podczas gdy z obwiązujących przepisów wynika, że roboty polegające na wyłożeniu działki kostką brukową wymagają jedynie zgłoszenia. Stwierdzili także, iż Prezydent Miasta wydał decyzję nr [...] z dnia 21 lipca 1996 roku, w której udzielił pozwolenia na utwardzenie wjazdu i dojścia na ich posesję. Oświadczyli nadto, iż dziennik budowy znajduje się od roku u Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 grudnia 2004 roku, nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 51 ust.1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane: 1. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożonych obowiązków, 2. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu i ustalił nowy termin do dnia 30 maja 2005 roku. W uzasadnieniu stwierdził, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że B. i S. B. w kwietniu 2004 roku wykonali roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu na działce nr [...] przy ul. [...]w S. G. Organ wyjaśnił także, iż decyzją nr [...], z dnia 21 listopada 1996 roku, Prezydent Miasta wyraził zgodę D. J. na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego istniejącego na działce nr [...] w S. G. na cele mieszkalne oraz udzielił jej pozwolenia na roboty budowlane związane z w/w zmianą sposobu użytkowania zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją (w której zaznaczono dojścia i dojazdy). Odwołujący się nabyli przedmiotową działkę (zabudowaną budynkiem gospodarczym) dnia 20 listopada 1996 roku. Jak wyjaśnił dalej organ, wobec braku przeniesienia na odwołujących się ww. decyzji, obejmującej swym zakresem m. in. roboty budowlane (wg strony także dojścia i dojazdy), bezspornym w sprawie pozostawało, iż Państwo B. nie posiadali wymaganej zgody na te roboty. Organ stwierdził, że wykonane w 2004 roku roboty budowlane związane z ułożeniem kostki polbruk naruszają obowiązujące przepisy - art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. pkt 2 Prawa budowlanego, a zatem nałożenie na nich obowiązków wskazanych w kwestionowanej decyzji, było zasadne. Odnosząc się do pozostałych argumentów zawartych w odwołaniu organ wyjaśnił, iż uznanie przez organ I instancji właściciela działki sąsiedniej za stronę postępowania nie stanowiło uchybienia w omawianej sprawie, a organ nadzoru budowlanego obowiązany był przeprowadzić postępowanie w niniejszej sprawie nawet gdyby zgłoszenie przedmiotowej samowoli budowlanej pochodziło nie od strony postępowania. W takim przypadku postępowanie prowadzone byłoby z urzędu. W skardze na powyższą decyzję B. i S. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących wskazując, iż zaskarżona decyzja oparta została na błędnych ustaleniach i wydana została z obrazą przepisów postępowania oraz prawa materialnego w tym art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego, który nie znajduje do niniejszej sprawy zastosowania. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, iż zaskarżone rozstrzygniecie zarówno organu I instancji, jak i II instancji, nakazuje wykonanie ekspertyzy, nie wyjaśnia jednak jakie nieprawidłowości wystąpiły i na czym polega niezgodność z prawem zaistniała przy wykonanych robotach budowlanych, polegających na remoncie utwardzonej powierzchni terenu działki nr [...]. Skoro zatem organ nie określił jakie naruszenia prawa zostały popełnione i na czym one polegają tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw do nakładania na skarżących obowiązków. Skarżący powołali się na art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego wskazując, iż jedynie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zatem remont istniejącego utwardzenia działki budowlanej może zostać wykonany bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz bez konieczności zgłoszenia tych prac właściwemu organowi. B. i S. B. powołali się także na pozwolenie na budowę – decyzję Prezydenta Miasta nr [...], z dnia 21 listopada 1996 roku, stwierdzając, iż utwardzenie terenu powyższej nieruchomości zostało wykonane zgodnie z prawem, na podstawie ww. decyzji, z której prawa zostały przeniesione na skarżących w związku z nabyciem przedmiotowej nieruchomości. Skarżący wyjaśnili nadto, iż działkę nr [...] przy ul. [...]nabyli z terenem utwardzonym i dokonali jedynie jego naprawy. Czyli wykonali prace, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, ani żadnej dokumentacji technicznej. Co za tym idzie – w ocenie skarżących - w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 51 ustawy Prawo Budowlane w stosunku do robót polegających na utwardzeniu polbrukiem części działki nr [...]. Skarżący zarzucili nadto organom, iż dowolnie stosują przepisy prawa w różnych sytuacjach albowiem w identycznej sytuacji robót budowlanych polegających na utwardzeniu polbrukiem części działki nr [...] przy ulicy [...]w S. G. organ II instancji orzekł w decyzji nr [...] z dnia 9 sierpnia 2004 roku o braku podstaw do zastosowania przepisów art. 51 ustawy Prawo Budowlane. Ponownie zarzucili także organom, iż działały niezgodnie z art. 28 k.p.a. uznając za stronę postępowania Z. Z. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2004 roku oraz poprzedzająca ją decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2004 roku zostały wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (wszystkie przepisy w brzmieniu z daty wydawania zaskarżonej decyzji) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Artykuł 51 ust. 1 cyt. ustawy stanowi zaś, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W niniejszej sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego zobowiązały B. i S. B. do przedłożenia orzeczenia technicznego, sporządzonego przez uprawnioną osobę, dotyczącego prawidłowości wykonanych robót budowlanych, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, określenia w tym orzeczeniu koniecznych zmian i przeróbek oraz ich wykonania. Zgodnie z cytowanym już przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego "nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem" nie może oznaczać jedynie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 czerwca 2004 roku, sygn. IV SA 74/03, Baza Orzeczeń LEX nr 148875, zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2004 roku, sygn. IV SA 2050/03, Baza Orzeczeń LEX nr 160781). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 listopada 2004 roku (sygn. IV SA 2262/03, Baza Orzeczeń LEX nr 164663) nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych czy też obniżenia wysokości budynku. W niniejszej sprawie organ I instancji w utrzymanej w mocy rozstrzygnięciem organu odwoławczego decyzji z dnia 8 września 2004 roku, oprócz nałożenia na inwestorów obowiązku dostarczenia orzeczenia technicznego, stwierdził wprawdzie, iż w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości – w orzeczeniu tym należy określić konieczne zmiany i przeróbki i wykonać je w zakreślonym decyzją terminie, jednakże z tak sformułowanego rozstrzygnięcia w żaden sposób nie wynika jakie konkretnie czynności inwestorzy mają wykonać aby doprowadzić wykonywane roboty do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1999 roku, IV SA 1418/97, LEX nr 47875). Niewątpliwie decyzja organu I instancji, a co za tym idzie także utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego, nie czynią zadość powyższym wymogom albowiem organy nadzoru budowlanego, nakładając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na inwestorów w zasadzie jedynie obowiązek dostarczenia orzeczenia technicznego i nie precyzując czynności, jakie inwestorzy mają wykonać, aby doprowadzić wykonywane roboty do stanu zgodnego z prawem, naruszyły zarówno przytaczany już art. 51 Prawa budowlanego, jak i art. 81c Prawa budowlanego, na podstawie którego organ nadzoru budowlanego (wydając stosowne postanowienie) może nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów. Dopiero bowiem po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz i ocen, organy nadzoru budowlanego, w oparciu o zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy, powinny podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Przy czym – w przypadku zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - decyzja ta w sposób precyzyjny i jasny winna określać zakres czynności niezbędnych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Sąd miał przy tym na uwadze, iż nałożenie na inwestora obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a polegających na nakazaniu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, winno nastąpić po dokładnym i wszechstronnym rozpatrzeniu przez organ okoliczności sprawy. Oznacza to, że organ najpierw winien dokonać ustaleń faktycznych, stwierdzając jakie roboty zostały wykonane, czy wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (albo czy stanowią istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę), potem przeanalizować je w świetle obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, warunków technicznych i Polskich Norm, a następnie precyzyjnie określić, które z wykonanych robót mogą zostać zaakceptowane, a które wymagają wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przytoczony wyżej art. 81c Prawa budowlanego, który może znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, uzupełnia przepisy regulujące postępowanie dowodowe zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi organ administracji winien prowadzić każde postępowanie. Zgodnie z jedną z podstawowych zasad prowadzenia postępowania tj. zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów. Z ww. przepisów niezbicie wynika, iż to organy administracji, a nie inwestorzy, miały obowiązek ustalić należycie stan faktyczny niniejszej sprawy, w tym stwierdzić czy zachodzą przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przekazywanie tych kompetencji stronie postępowania (inwestorom) było niedopuszczalne. Na marginesie powyższych rozważań Sąd zważył, iż słusznie organy odnośnie ewentualnego prowadzenia robót budowlanych przez B. i S. B. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 21 listopada 1996 roku, zaadresowanej do D. J., odwołały się do treści art. 40 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję określoną w art. 28 Prawa budowlanego tj. decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tj. oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak z powyższego wynika nabycie przez skarżących nieruchomości należącej wcześniej do D. J. nie spowodowało przejścia na nich uprawnień wynikających z ww. decyzji, a co za tym idzie - prowadzenie przez skarżących robót budowlanych na jej podstawie wymagałoby uprzedniego uzyskania decyzji opartej na art. 40 ust 1 Prawa budowlanego. Reasumując - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 81c Prawa budowlanego w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Wykonanie wadliwych i uchylonych decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem zbędne i aksjologicznie nieuzasadnione. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ nadzoru budowlanego winien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości krąg stron niniejszego postępowania – mając na uwadze treść art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie dokonać wnikliwych ustaleń dotyczących wykonanych przez inwestorów prac (które w skardze B. i S. B. określają jako remont utwardzonej nawierzchni), w szczególności obejmujących zakres robót oraz termin ich wykonania. Dokonując powyższych ustaleń organ winien mieć na uwadze, iż z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji zobowiązane są z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Przy czym jako dowód winny dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Skorzystanie z wszelkich dopuszczalnych środków dowodowych jest szczególnie istotne w niniejszej sprawie, w której skarżący składają sprzeczne oświadczenia dotyczące zarówno zakresu wykonanych prac jak i terminu ich wykonania. Jak wynika bowiem z akt niniejszej sprawy skarżący podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 16 czerwca 2004 roku stwierdzili, iż utwardzenie terenu na działce nr [...] przy ul. [...] w S. G. wykonali w kwietniu 2004 roku na podstawie decyzji nr [...] z dnia 21 listopada 1996 roku. Jest ono zatem "kolejnym działaniem w adaptacji działki nr [...]". Następnie S. B. oświadczył, iż "zbił stary betonowy chodnik, dojazd wyłożony z płytek i w tym samym miejscu ułożył nową kostkę betonową" (notatka z 17 grudnia 2004 roku). Natomiast w skardze skarżący stwierdzili, iż jedynie wyremontowali utwardzoną powierzchnię terenu działki nr [...], a samo utwardzenie zostało wykonane wcześniej, na podstawie decyzji nr [...] z dnia 21 listopada 1996 roku. Działkę nabyli już z terenem utwardzonym i dokonali jedynie jego naprawy. Organ nadzoru budowlanego winien także dokonać samodzielnej oceny zgodności z prawem wykonanych przez inwestorów prac - mając na uwadze przepisy Prawa budowlanego i warunków technicznych, a także wskazania zawarte w przedmiotowym uzasadnieniu. Organ powinien również zwrócić uwagę na wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowań w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W świetle tej zasady wydaje się koniecznym ustosunkowanie się w niniejszej sprawie do decyzji z dnia 9 sierpnia 2004 roku, nr [...], w której Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (w - jak twierdzą skarżący - identycznej sprawie) orzekł o braku podstaw do zastosowania przepisów art. 51 ustawy Prawo Budowlane w stosunku do robót budowlanych polegających na utwardzeniu polbrukiem części działki nr [...] przy ul. [...] w S. G.