II SA/Gd 199/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzta Gorzeń Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Sekretarz sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2023 r. nr SKO Gd/2636/23 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. Skarga "T." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2023 r. wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wójt Gminy K. decyzją z dnia 27 marca 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą i ukształtowaniem terenu na fragmencie działki nr [...] w obrębie Ł., gmina K. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 20 kwietnia 2017 r. Następnie, decyzją Wójta Gminy K. z dnia 7 grudnia 2020 r. decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia 27 marca 2017 r. została przeniesiona na skarżąca Spółkę W dniu 29 listopada 2022 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek o zmianę decyzji z dnia 27 marca 2017 r. o warunkach zabudowy w ten sposób, że warunki zabudowy opisane w tej decyzji ustalone zostają dla działek o nr [...]-[...] w obrębie Ł., gmina K., które to powstały z działki nr [...] w obrębie Ł., gmina K. Decyzją z 23 lutego 2023 r. Wójt Gminy K. odmówił zmiany decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być zmieniona w każdym czasie, za zgodą stron, przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana może wyłącznie w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją. Organ wskazał, że zawiadomieniem z dnia 6 grudnia 2022 r. zawiadomił strony wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji, pouczając, że jedną z przesłanek zmiany jest zgoda stron i wyznaczając jednocześnie termin 14 dni na przeslanie oświadczenia osobom, które wyrażą zgodę na zmianę decyzji. W wyznaczonym terminie zgodę wyraziła jedynie skarżąca Spółka i jeden uczestnik postępowania, natomiast pozostałe strony nie złożyły stosownego oświadczenia. W konsekwencji organ uznał, że nie została spełniona przesłanka formalna zmiany decyzji i dlatego orzekł jak w decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zaskarżoną decyzją z dnia 18 grudnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, nie znajdując podstaw do jej zmiany. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art.155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego oraz z udziałem tych samych stron, jednakże należy uwzględnić następców prawnych. W związku z tym Kolegium oceniło, że prawidłowo przyznano status stron współwłaścicielom działki sąsiedniej nr [...], która wcześniej stanowiła własność skarżącej Spółki, oraz właścicielowi działki nr [...]. Kolegium podkreśliło przy tym, że zgoda nie może być dorozumiana, lecz musi być udzielona wprost. W związku z tym, odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że organ I instancji w zawiadomieniu z dnia 6 grudnia 2022 r. wyjaśnił, że zgoda powinna być złożona na piśmie. Zawiadomienie zostało skutecznie doręczone wszystkim stronom postępowania. Zgoda została wyrażona przez skarżącą Spółkę i jednego uczestnika postępowania. Pozostałe strony nie złożyły oświadczenia w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę decyzji. Dlatego też Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W skardze skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: - art. 155 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stron niniejszego postępowania, które powinny były wyrazić zgodę na zmianę decyzji z dnia 27 marca 2017 r., będącej przedmiotem wniosku; - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji, które ze stron decyzji z dnia 27 marca 2017 r., będącej przedmiotem wniosku, zostały zawiadomione o konieczności wyrażenia zgody na zmianę ww. decyzji, które tej zgody udzieliły, a które nie udzieliły i czy miało to miejsce w sposób dorozumiany, czy poprzez konkretne oświadczenia danej strony. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei, przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika zaś, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Będący podstawą złożonego przez skarżącą Spółkę wniosku o zmianę decyzji o warunkach zabudowy z dnia 27 marca 2017 r. przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przede wszystkim wskazać należy, że kwestia dotycząca możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. nie jest jednoznacznie postrzegana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Prezentowany jest bowiem pogląd o niedopuszczalności złożenia wniosku o zmianę takiej decyzji na podstawie artykułu 155 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 559/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z drugiej zaś strony wskazuje się, że zmiana takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest co do zasady dopuszczalna (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 432/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) i jest to pogląd dominujący aktualnie w orzecznictwie. Sąd orzekający podziela pogląd, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2827/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do zmiany decyzji z dnia 27 marca 2017 r. na podstawie art. 155 k.p.a. Zarzuty podniesione przez skarżącą Spółkę we wniesionej przez nią skardze okazały się niezasadne. W szczególności zaś nie mógł odnieść skutku zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia stron postępowania w sprawie zmiany decyzji. Niewątpliwie, jak prawidłowo wskazały orzekające w niniejszej sprawie organy administracji, postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Jego celem jest natomiast jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki w nim wymienione, a w konsekwencji - czy możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zaś prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Wyjaśnić przy tym należy, że zgoda strony, o której mowa w art. 155 k.p.a., dotyczy podmiotów mających w danej sprawie przymiot strony. Stroną tą jest zarówno osoba, która miała ten przymiot w uprzednio prowadzonym postępowaniu, w którym została wydana decyzja mająca podlegać zmianie lub uchyleniu, jak i podmiot będący następcą prawnym takiej osoby. Udział w postępowaniu tych samych stron oznacza zarówno, że są to te same osoby, które uprzednio osobiście uczestniczyły w postępowaniu, jak i że są to następcy prawni takich osób (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3215/18, LEX nr 3336483). Prawidłowo zatem, procedując w sprawie złożonego przez skarżąca Spółkę wniosku, organ I instancji ustalił aktualnych właścicieli nieruchomości sąsiednich. Prawidłowo również, zawiadamiając ustalone strony postępowania, organ poinformował o sposobie wyrażenia zgody na zmianę decyzji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zgoda ta nie może być dorozumiana lecz w tym przedmiocie musi zostać wyrażone konkretne i stanowcze oświadczenie. Wbrew zarzutom skarżącej zawartym zarówno w odwołaniu, jak i następnie w skardze do Sądu, uczestniczące w postępowaniu administracyjnym strony zostały skutecznie zawiadomione przez organ I instancji zarówno o wszczęciu postępowania, jak i o sposobie wyrażenia zgody na zmianę decyzji, co wynika z potwierdzeń doręczeń znajdujących się w aktach administracyjnych. Bezsporne jest, że zgodę na wnioskowaną przez skarżącą zmianę decyzji złożył, poza samą skarżącą, wyłącznie jeden uczestnik postępowania. Żadna inna strona postępowania nie wyraziła zgody na zmianę decyzji, co dotyczy także osób biorących faktyczny udział w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji pierwotnej. To zaś uzasadniało podjęcie decyzji negatywnej wobec złożonego przez skarżącą Spółkę wniosku. Skutkiem tego brak było natomiast podstaw do analizowania merytorycznych przesłanek zmiany decyzji. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.