II SA/Gd 20/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.),, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross, po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. S. 355 (trzysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 3. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia 8 października 2004r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 1a pkt 12b, art. 64a pkt 1, art. 119 i 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2002r. Nr 110, poz. 968), § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 lipca 1990r. w sprawie opłat za czynności egzekucyjne oraz sposobu przeprowadzania publicznej licytacji i trybu postępowania przy przechowywaniu i egzekucyjnej sprzedaży niektórych rodzajów ruchomości (Dz.U. Nr 47, poz. 281 ze zm.) nałożył na M. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 72.528,00 zł. W uzasadnieniu wskazano, iż z powodu uchylania się przez zobowiązanego od dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 9 października 2000r. polegającego na rozebraniu obiektu o konstrukcji stalowej zlokalizowanego na posesji przy ul. J. 1 w G.-J. doręczono M. S. w dniu 9 września 2003r. upomnienie. Następnie zastosowano środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. We wniesionym zażaleniu M. S. wskazał na naruszenie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez nałożenie grzywny w celu przymuszenia w wysokości wynikającej z tego przepisu, podczas gdy zgodnie z tym przepisem wysokość grzywny ustala się w sposób w tym przepisie przewidziany wyłącznie w przypadku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, a obowiązek wynikający z decyzji z dnia 9 października 2000r. nie jest obowiązkiem przymusowej rozbiórki budynku lecz jest to obowiązek przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego. Zarzucił także naruszenie art. 7 Kpa przy zastosowaniu art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszenie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 6, 8 i 11 Kpa przez określenie grzywny bez wyczerpującego wskazania `podstawy jej wyliczenia, naruszenie art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez zaniechanie zastosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, a przede wszystkim przez zaniechanie wyjaśnienia dlaczego nie można w sprawie zastosować wykonania zastępczego. Żalący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania. Postanowieniem z dnia 19 listopada 2004r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kpa uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że uchylenie zaskarżonego postanowienie następuje z przyczyn formalnych, gdyż wysokość nałożonej grzywny naliczona została na podstawie Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 12 maja 2004r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2004r., który w dniu wydania postanowienia już nie obowiązywał. Ponowne wyliczenie grzywny powinno nastąpić na podstawie Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10.08.2004r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2004r., która wynosi 2562 zł. Zgodnie z art.139 Kodeksu postępowania administracyjnego (w związku z art.144 kpa) organ odwoławczy nie może wydać decyzji (postanowienia) na niekorzyść strony odwołującej się. Powyższe nie daje możliwości do skorzystania z dyspozycji art.138 § 1 pkt 2 Kpa, tzn. uchylenia postanowienia i orzeczenia o wyższej wysokości grzywny. Dlatego organ II instancji obligowany jest w oparciu o art.138 § 2 Kpa, do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zwrócił przy tym uwagę, że przed powtórnym wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny, organ I instancji powinien sprawdzić wykonanie obowiązku. Ponadto zgodnie z art.124 Kpa postanowienie powinno zawierać zarówno uzasadnienie prawne jak i faktyczne. Jako uzasadnienie prawne należy rozumieć wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa, a jako uzasadnienie faktyczne, w tym przypadku sposób naliczenia grzywny w odniesieniu do obiektu objętego nakazem rozbiórki. Odnosząc się do treści zażalenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, definicja budynku wskazana w przepisach prawa budowlanego nie obowiązuje w postępowaniu egzekucyjnym. Obiekt budowlany kubaturowy w postępowaniu egzekucyjnym jest budynkiem. Stosownie do art. 6 i art.7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, organ egzekucyjny ma obowiązek podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych stosując skuteczne środki przewidziane w ustawie. W odniesieniu do egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego z przepisów ustawy Prawo budowlane jako środki egzekucyjne w celu przymuszenia można stosować grzywnę i wykonanie zastępcze, przy czym zasadą jest, że grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucyjny mniej uciążliwy. Natomiast wykonanie zastępcze jest stosowane w przypadku gdy grzywna w celu przymuszenia nie odniesie pożądanego skutku, tj. wykonania nałożonego obowiązku. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 138 §2 KPA - przez wydanie decyzji kasacyjnej, mimo iż rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części oraz art. 15 KPA - przez niedopuszczalną w świetle przepisów KPA ingerencję w treść rozstrzygnięcia organu I instancji przez wskazanie w swoim postanowieniu rzeczywistych wskazań co do sposobu załatwienia sprawy przez organ I instancji, zamiast poprzestania na wprowadzeniu jedynie wskazówek co do dalszego postępowania dowodowego i naruszenie w ten sposób zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zarzucił także naruszenie przepisu art. 139 KPA przez uchylenie postanowienia organu I instancji nakładającego na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 72.528,00 zł i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia - mimo, iż organ odwoławczy miał pełną świadomość, iż orzeczona w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy grzywna zostanie orzeczona w wysokości wyższej niż pierwotnie orzeczonej przez organ I instancji, co rzeczywiście nastąpiło, które to działanie organu II instancji zakwalifikować należy jako działanie mające na celu obejście przepisów prawa, a w szczególności przepisu art. 139 KPA. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoją argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Wojewódzki Sąd Administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń z mocy art. 144 Kpa. W niniejszej sprawie organ I instancji nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia na podstawie art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W zaskarżonym postanowieniu uzasadniając uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia wskazano jedynie na przyczyny formalne, a mianowicie konieczność ponownego wyliczenia grzywny w wyższej wysokości niż orzeczona przez organ I instancji. Przy czym organ odwoławczy uznał za zasadne zastosowanie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przede wszystkim wskazać należy, że przepis art. 121 § 5 tej ustawy dotyczy tylko sytuacji, kiedy egzekucja ma na celu spełnienie przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, ma więc charakter lex specialis. Pod względem przedmiotowym przepis § 5 tego artykułu ma wąskie działanie, gdyż może on mieć zastosowanie tylko w razie "przymusowej rozbiórki budynku lub jego części"; przy obliczaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia bierze się pod uwagę wielkość "powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki". Mając na uwadze treść cytowanych przepisów organ nakładający na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia powinien zatem przede wszystkim rozważyć, czy nakaz rozbiórki dotyczy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.). Do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 omawianej ustawy. Przepis ten ustanawia sposób obliczania wysokości grzywny; wysokość ta nie jest przez ustawodawcę ograniczona górnymi granicami, jak to przewidziano w innych przypadkach (§ 2 i 3), nie można więc tu dopuścić do stosowania wykładni rozszerzającej, gdyż mogłoby to doprowadzić do sytuacji, że wysokość grzywny byłaby wyższa niż wartość obiektu budowlanego, którego rozbiórkę nakazano. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2002 roku, sygn. IV SA 122/01, ONSA 2004/2/50). Z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 9 października 2000 roku oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 4 grudnia 2000 roku wynika , że organy nakazały M. S. rozbiórkę obiektu o konstrukcji stalowej, nie będącego budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Tym samym nie ma do niego zastosowania przepis art. 125 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z powodu niewłaściwej interpretacji przepisu art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji doszło do uchylenia postanowienia organu I instancji z uchybieniem postanowieniom art. 138 § 2 Kpa. Organ odwoławczy powinien był natomiast zastosować właściwe przepisy i określić grzywnę w prawidłowej wysokości. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ egzekucyjny winien mieć na uwadze treść art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 roku, nr 110, poz. 968 ze zm.), jak również to, iż organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3). Z ww. zasad wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Tym samym organ - nakładając grzywnę - powinien rozważyć jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji. Organ winien mieć także na uwadze, iż uzasadnienie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia musi być szczególnie przekonujące, dokładne i wnikliwe aby nie można było zarzucić organowi dowolności i swobody w jego podejmowaniu.