II SA/Gd 20/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 23 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność § 11 ust. 2 i 3, § 20 ust. 5 i 6 pkt 2 i § 22 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy (dalej: "Prokurator", "skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchwałę nr XII/142/2016 Rady Gminy z dnia 23 maja 2016 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy zarzucając jej: 1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250) - dalej w skrócie "u.c.p.g.", poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 11 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, zakazu umieszczania w pojemnikach na odpady komunalne zmieszane lub pojemnikach i workach na odpady selektywnie zebrane, odpadów niezgodnych z ich przeznaczeniem, śniegu, lodu i gorącego popiołu; 2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) - dalej w skrócie "u.s.g.", art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 20 ust. 5 i ust. 6 pkt 2 Regulaminu obowiązku wyprowadzania na terenach użytku publicznego psa na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów niebezpiecznych - na smyczy i w kagańcu, oraz zakazie wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych, usługowych lub gastronomicznych, który to zakaz nie dotyczy psów przewodników; 3. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) - dalej w skrócie "Zasady techniki prawodawczej", poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 22 ust. 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości takich jak budynki wielorodzinne, użytku publicznego, obsługi ludności, obiektów handlowych i gastronomicznych, zakładów przemysłowych i gospodarstwa rolnego, obowiązku przeprowadzania deratyzacji dwa razy w roku. Stawiając powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 11 ust. 2 i ust. 3, § 20 ust. 5 i ust. 6 pkt 2 oraz § 22 załącznika do uchwały. Gmina w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swój wniosek organ podniósł, że przedmiotowa uchwała podlegała badaniu w zakresie zgodności z prawem w trybie nadzoru przez Wojewodę, który zasadniczo nie stwierdził nieprawidłowości czy naruszeń prawa. Następnie organ odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi, konkludując, że zakwestionowane zapisy Regulaminu nie kolidują z regulacją wynikającą z normy kompetencyjnej, a przeciwnie - służą jej wypełnieniu i realizacji celów w niej powołanych przez ustawodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej w skrócie "P.p.s.a.", uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Badana uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego Rada Gminy uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, zwany dalej "Regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 2 ust. 4 u.c.p.g. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przytoczone wyżej przepisy zakreślają granice upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca określił w sposób enumeratywny, co powinien zawierać taki regulamin. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, podobnie jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak też z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Tak więc, wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, obligujące do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu w całości lub w części. Stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, tylko w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru ogranicza się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach wskazanej delegacji ustawowej. Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g. W uchwale muszą także znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 tej ustawy. W konsekwencji rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 370/07, LEX nr 446997, i z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12, LEX nr 1291950). Jednocześnie rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami Zasad techniki prawodawczej. Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena, czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, powinna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych wyżej przepisów Zasad techniki prawodawczej. W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że zaskarżone zapisy Regulaminu są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. W § 11 ust. 2 i 3 Regulaminu zakazano umieszczania w pojemnikach na odpady komunalne zmieszane lub pojemnikach i workach na odpady selektywnie zebrane, śniegu, lodu i gorącego popiołu. Zapisy te pozostają w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.c.p.g., który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku poprzez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami tej ustawy i przepisami odrębnymi. Przepis ten odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Natomiast do innych odpadów w dostatecznym stopniu odnoszą się przepisy odrębne, w szczególności ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992), która określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawania odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (zob. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1196/14, LEX nr 1792608; z dnia 13 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 193/15, LEX nr 1792696; z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 176/15, LEX nr 1792685; i wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1484/10, LEX nr 1085610). Analizowany zapis Regulaminu wykracza zatem poza delegację ustawową, która nie przewiduje w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. kompetencji dla rady gminy do uregulowania w regulaminie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie sposobu postępowania z odpadami innymi aniżeli odpady komunalne i nieczystości ciekłe. Do ustanowienia zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu i gorącego popiołu nie upoważniają również art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 u.c.p.g. uprawniające m.in. do określenia warunków utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Lód, śnieg i gorący popiół nie są odpadami komunalnymi i nieczystościami ciekłymi, o których mowa w tych przepisach. Nie znajdują zatem uzasadnienia regulacje zawarte w § 11 ust. 2 i 3 Regulaminu, skoro kwestie te pozostają w zakresie regulacji odrębnych ustaw. Za niezgodne z prawem Sąd uznał zapisy § 20 ust. 5 i ust. 6 pkt 2 Regulaminu, stanowiące nakaz wyprowadzania na terenach użytku publicznego psów tylko na smyczy, a psów należących do rasy psów niebezpiecznych na smyczy i w kagańcu, oraz zakaz wprowadzania zwierząt do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych). Co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Analizowany przepis Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń: "kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W Komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń, autorstwa Wojciecha Kotowskiego, stwierdzono że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Należy przy tym zauważyć - za autorem ww. komentarza - że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Natomiast w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122) wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Także w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 3039/15 (LEX nr 2380250) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie o ochronie zwierząt, czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. Nr 77, poz. 687). W ustawie tej przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. W świetle powyższego, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych dodatkowo w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Natomiast ustanowiony w ust. 6 pkt 2 § 20 Regulaminu zakaz wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych, usługowych i gastronomicznych nie znajduje żadnej podstawy prawnej. Ustawodawca - jak słusznie podniósł skarżący - nie upoważnił rady gminy do formułowania w Regulaminie (akcie prawa miejscowego) zakazów, a upoważnił do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi tak, aby ich przebywanie na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie było uciążliwe oraz nie zagrażało przebywającym tam osobom. Skoro przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie daje gminom kompetencji do stanowienia w Regulaminie zakazów, to zapis § 20 ust. 6 pkt 2 ustanowiono bez upoważnienia ustawowego, a zatem należało go wyeliminować z obrotu prawnego. W § 22 ust. 1 Regulaminu nałożono na właścicieli budynków wielorodzinnych, użytku publicznego obsługi ludności, obiektów handlowych i gastronomicznych, zakładów przemysłowych i gospodarstw rolnych obowiązek przeprowadzenia deratyzacji dwa razy w roku. Tymczasem przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. upoważnia radę gminy jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, nie upoważnia natomiast rady gminy do obciążenia obowiązkiem deratyzacji właścicieli wskazanych nieruchomości. Celem regulacji art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. było zobligowanie organów gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie, czy realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. W sytuacji więc, gdy przepis ten nie obciąża właścicieli nieruchomości obowiązkiem deratyzacji, nałożenie na nich tego obowiązku Regulaminem stoi w oczywistej sprzeczności z tą regulacją. Tym samym, zapis ten należało uznać za nieważny. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.[pic]